Aide bilatérale et droits de l’homme
Les donateurs devraient adopter une stratégie plus cohérente

L’aide internationale à des projets ayant pour
objectif d’améliorer la situation des droits
de l’homme en Chine sont devenus, depuis la fin des
années 1990, un élément central de la
politique de nombreux pays occidentaux (1).
Ces projets s’insèrent dans une politique de
« dialogue et de coopération » bilatérale
qui a remplacé les approches multilatérales
plus critiques. Du début au milieu des années
1990, celles-ci consistaient à faire voter des résolutions
annuelles à la Commission sur les droits de l’homme
des Nations Unies ; c’était là le principal
moyen d’action des pays occidentaux contre les violations
continues des droits de l’homme en Chine (2).


A la fin des années 1990 ont été instaurés
des « dialogues », le plus souvent à huis
clos entre diplomates, mais aussi parfois lors de séminaires
réunissant des « experts » des deux parties.
Parallèlement, des programmes de « coopération
» financés par l’Occident étaient
mis en place en Chine. La plupart de ces projets concernaient
le droit et la réforme légale, sujets que la
Chine et ses partenaires jugeaient suffisamment neutres pour
constituer le point d’entrée à leur coopération.


Cet article examinera la stratégie qui sous-tend
les programmes d’aide bilatérale en matière
de réforme judiciaire ainsi que d’autres projets
relatifs au droit (3) entre
la Chine et neuf pays : l’Australie, le Canada, le Danemark,
la France, l’Allemagne, les Pays-Bas, la Norvège,
la Suède et le Royaume-Uni, ainsi qu’une institution
régionale, l’Union européenne (UE).


Le choix des pays a été guidé par deux
critères principaux. Premièrement, leurs programmes
s’inscrivent dans un ensemble de mesures de «
dialogue et de coopération sur les droits de l’homme
» qui pour la plupart existent au moins depuis cinq
ans (4). Deuxièmement,
un programme important d’aide à des projets juridiques,
lié plus ou moins explicitement au dialogue sur les
droits de l’homme, a été mis en place
durant cette période (5).
Des informations sur ces programmes ont été
collectées à partir de sources diverses, notamment
de la documentation fournie par les gouvernements et les agences
d’exécution (6),
ainsi que des entretiens avec des employés de ces agences
et des représentants des donateurs (7).


Bien que les Etats-Unis se soient fortement engagés
à financer des programmes sur « l’état
de droit » en Chine, en partie pour répondre
aux préoccupations concernant la situation des droits
de l’homme, ce pays n’est pas envisagé
dans cette étude parce qu’il n’a pas adopté
l’approche « de dialogue et de coopération
». Celle-ci implique en effet d’éviter
toute action comme le dépôt de résolutions
de censure à la Commission des Nations Unies sur les
droits de l’homme. Le dialogue entre les Etats-Unis
et la Chine sur ces sujets a été plus souvent
fermé qu’ouvert ces dernières années.
Par ailleurs, des chercheurs se sont déjà livrés
à un examen approfondi des programmes juridiques en
Chine financés par les Etats-Unis (8),
alors que, à notre connaissance, presque rien n’a
été écrit en langue occidentale sur les
programmes étudiés ici.


 


Les critères d’évaluation


Même lorsque les chercheurs ont un accès direct
à toutes les données et sources nécessaires
(documents internes sur les projets, participants et bénéficiaires),
il est toujours très difficile d’évaluer
l’impact de projets qui ont pour but de transformer
les modes de pensée et des comportements institutionnels
profondément ancrés. Les causalités sont
difficiles à établir, et certaines mesures prises
peuvent ne pas avoir d’effets immédiats. Etant
donné le manque de transparence qui caractérise
les programmes étudiés ici, l’ampleur
du champ de la recherche, et le fait que beaucoup de projets
sont susceptibles d’avoir un effet plutôt à
long terme, il serait peu raisonnable, voire impossible, de
se lancer dans de telles considérations. Aussi, l’objectif
de cette recherche n’a pas été d’évaluer
les effets des programmes d’aide en question, mais plutôt
d’examiner la stratégie qui les sous-tend, telle
qu’elle se reflète dans leurs procédures
et leur contenu. Il s’agit de déterminer s’ils
utilisent les moyens et méthodes les plus efficaces
pour aboutir à leur objectif, à savoir l’amélioration
de la situation les droits de l’homme. Cette approche
a bénéficié des conclusions d’études
similaires dans d’autres pays. Bien que les droits de
l’homme soient un élément des politiques
d’aide de nombreux pays depuis les années 1970,
ce n’est qu’à partir des années
1980 et 1990 que l’on a tenté d’utiliser
l’aide pour faire progresser les droits de l’homme
(9). Néanmoins, l’aide
politique a été beaucoup moins étudiée
que l’aide au développement en général
; et encore moins de chercheurs se sont penchés sur
les programmes d’aide consacrés à l’amélioration
des droits de l’homme (10).
Dans la mesure où une grande partie de l’aide
dans le domaine juridique s’est concentrée sur
des objectifs économiques — activités
de conseil ou financements pour l’élaboration
de lois économiques, financières et commerciales,
soutien au renforcement des institutions juridiques —
l’étude de l’aide dans le domaine juridique
a souvent négligé la dimension des droits de
l’homme.


Toutefois, plusieurs excellentes études publiées
ces dernières années ont permis d’établir
des critères que l’on peut appliquer aux programmes
ici étudiés (11).
Notamment, un rapport du Conseil international pour la politique
des droits de l’homme qui a examiné l’aide
étrangère à des programmes relatifs à
la justice civile et pénale dans quatre pays, en insistant
sur le point de vue des institutions et des organisations
nationales récipiendaires (12).
Les conclusions de cette étude sont pour nous significatives,
puisqu’elles portent spécifiquement sur l’aide
« au secteur judiciaire » en matière de
droits de l’homme. Bien menée, l’aide au
secteur de la justice en matière de droits de l’homme
peut avoir un impact positif important ; mais, à l’inverse,
des projets mal conçus et mis en œuvre peuvent
s’avérer néfastes. L’étude
propose quatre critères principaux pour déterminer
si les programmes d’aide peuvent porter leurs fruits
: « le degré d’intégration des droits
de l’homme dans le processus de développement
dans son ensemble ; une approche stratégique ; des
partenariats efficaces et honnêtes qui reconnaissent
l’autorité des bénéficiaires dans
l’orientation des efforts de réforme ; une attention
particulière aux défis qui touchent le secteur
de la justice ». A chacun de ces critères correspond
un ensemble de recommandations spécifiques et détaillées,
dont certaines seront explicitées ci-dessous.


Ces critères d’évaluation se sont révélés
d’autant plus pertinents pour notre recherche que les
perspectives dégagées par le Conseil international
se reflètent dans les entretiens que nous avons menés
avec des juristes et des chercheurs chinois travaillant dans
le secteur de la justice ; la majorité d’entre
eux ayant participé d’une manière ou d’une
autre dans des projets d’aide (13).
En particulier, ils ont souligné la nécessité
d’une stratégie effective basée sur un
plus grand contrôle des programmes et des projets par
les bénéficiaires, sur une meilleure compréhension
des besoins sur le terrain et du contexte politique, ainsi
que sur une conception plus large des droits de l’homme
que celle adoptée par la plupart des donateurs.


Dans un premier temps, nous ferons une description générale
des programmes en commençant par une présentation
des différentes approches adoptées par les donateurs
étudiés, puis nous engagerons une brève
réflexion sur l’état de droit. Nous explorerons
ensuite plusieurs questions spécifiques liées
à la stratégie : la planification stratégique
du point de vue des donateurs et du gouvernement chinois ;
les engagements pris par les deux parties concernant ces programmes,
y compris les niveaux de financement pour les programmes relatifs
à la loi et aux droits ; les effets négatifs
potentiels et réels des projets ; le niveau de connaissance
du contexte qu’ont les donateurs et les leçons
qu’ils tirent de leur expérience ; l’identification
des besoins et les personnes chargées d’identifier
ces besoins ; les orientations, le choix des partenaires et
la coordination entre les donneurs d’aide. Nous conclurons
par quelques réflexions sur la manière dont
les organismes donateurs pourraient améliorer leurs
programmes.


Les questions soulevées ne doivent pas faire oublier
que, même si certains refusent de se livrer à
des généralisations, les chercheurs et les juristes
impliqués en Chine dans ces projets ont pour la plupart
le sentiment que leur action profite aux deux parties. Selon
l’un d’eux, ils ont servi entre autres à
faire comprendre aux étrangers que les Chinois n’avaient
pas une vision monolithique des droits de l’homme. Et
plus il sera fait dans ce domaine, moins le gouvernement chinois
se sentira menacé par les activités relatives
aux droits de l’homme, ajoutait-il. Le besoin d’un
appui étranger à des programmes relatifs aux
droits de l’homme est réel, et l’espace
politique pour des programmes qui peuvent encourager et soutenir
des individus et des groupes décidés à
faire progresser les droits de l’homme en Chine, s’est
élargi ces dernières années.


 


Les approches des donneurs d’aide


Les programmes occidentaux étudiés ici se
focalisent généralement sur le renforcement
de l’état de droit en Chine. Pour les donateurs
du monde entier, cette approche s’inscrit dans une stratégie
plus large visant à « renforcer » cet aspect
de la « gouvernance » (14),
le rattachant à la fois au développement économique
et à la démocratisation (15).
L’état de droit n’est pas un but isolé,
mais est associé à d’autres objectifs
(16). Il est généralement
admis — peut-être à tort — que les
« réformes de gouvernance » entraîneront
forcément des progrès pour les droits de l’homme
(17). Pourtant, certains
commentateurs se demandent si les aides à l’état
de droit permettront d’atteindre des objectifs bien
moins précis : « L’aide à l’état
de droit s’est moins développé en raison
de succès tangibles qu’à cause du fort
lien apparent entre l’état de droit et les objectifs
fondamentaux de l’économie de marché et
de la démocratie, objectifs qui constituent de nos
jours les deux fondements de l’aide internationale »
(18).


En Chine, l’état de droit a été
un élément-clé des programmes d’aide
bilatérale des pays étudiés ici, dont
beaucoup accordent la priorité au développement
d’une économie de marché en Chine par
la réforme économique. Les multinationales occidentales
ont tout intérêt à ce que la Chine développe
un système juridique qui puisse protéger leurs
investissements, et ce souci explique en grande partie pourquoi
les gouvernements occidentaux n’hésitent pas
à contribuer à cet aspect du développement
de la Chine. Un représentant de la Australian Human
Rights and Equal Opportunities Commission (HREOC) (19)
a établi un lien entre la coopération de l’Australie
avec la Chine en matière de droits de l’homme
et l’édification d’un système juridique
chinois capable de faciliter le commerce, en soulignant que
les engagements de la Chine sur ce point rendaient la coopération
plus facile (20). Il n’a
toutefois pas fait mention de l’intérêt
que pouvait représenter, pour les mêmes raisons,
une réforme légale en Chine.


En dépit des engagements qui consistent à
faire des droits de l’homme un objectif de la politique
d’aide, dans le cas de nombreux pays analysés
ici, l’intégration des droits de l’homme
dans la politique d’aide au développement quand
il s’agit de la Chine, semble relever plus de la rhétorique
que de la réalité (21).
Soit les donateurs ne préparent pas d’études
stratégiques visant à analyser la question des
droits de l’homme en Chine et à expliquer comment
ils ont l’intention de les aborder, soit ils incorporent
les droits de l’homme d’une manière vague
et générale dans leurs études (22).
Dans l’ensemble, les donateurs n’utilisent guère
et ne font pas (ou peu) référence aux informations
sur les droits de l’homme en Chine produites par les
divers organismes des Nations Unies (23).


Lorsque les droits de l’homme sont mentionnés
comme un point central de la coopération avec la Chine,
la référence se limite généralement
aux droits civils et politiques, avec une attention particulière
portée aux femmes, aux enfants et aux minorités.
Pratiquement sans exception, les programmes de coopération
en matière de justice n’abordent pas les droits
économiques, sociaux et culturels — bien que
ces derniers soient mentionnés lors de formations sur
le droit international des droits de l’homme financées
par les pays nordiques — car les donateurs supposent
que les programmes traditionnels de développement traitent
déjà de ces questions. Alors que certains s’inquiètent
de l’accroissement des inégalités en Chine
(24), cette préoccupation
ne semble pas se refléter dans les programmes consacrés
à la justice ou aux droits de l’homme. Peu ont
fait l’effort de réfléchir à la
manière dont cette extrême inégalité,
que la plupart identifient comme leur première préoccupation,
se reflète dans le système juridique.


L’attention portée aux droits de l’homme
par les donateurs se concrétise de différentes
façons : voyages d’études, consultations
d’experts internationaux, projets de recherche conjoints
et formations de durée variable en Chine et à
l’étranger. Les programmes étudiés
ici relèvent soit du droit comparatif, soit du droit
international des droits de l’homme. La plupart des
programmes relèvent de la première catégorie
et présentent la pratique occidentale comme un modèle
à suivre pour la Chine. Ainsi, la France et d’autres
pays donateurs ont orienté leurs programmes vers l’amélioration
de la formation des juristes, tout en accordant la priorité
au droit économique. L’Allemagne s’est
consacrée essentiellement à l’assistance
technique dans des domaines spécifiques, en se concentrant
sur le droit commercial et financier, même si plusieurs
projets en droit administratif ont été mis en
œuvre récemment. Une autre approche, toujours
fondée sur la modélisation et illustrée
par le Canada, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l’UE,
a été de consacrer le plus gros des financements
à des programmes juridiques d’ordre général,
tout en finançant quelques travaux dans le domaine
de la justice pénale et certains projets plus spécifiquement
dédiés à la question des droits de l’homme.
L’Australie a consacré la majorité de
ses financements à des projets relatifs à la
justice pénale, et travaille presque exclusivement
avec des agences gouvernementales.


Les programmes mis en place par les pays nordiques appartiennent
pour la plupart à la seconde catégorie. Bien
qu’ils aient aussi commencé par des « échanges
juridiques », le Danemark, la Norvège et la Suède
ont invariablement fait du droit international des droits
de l’homme leur principal point d’entrée.
Le fait d’allier un ensemble de règlements reconnus
qui s’appliquent à tous (normes internationales
concernant les droits de l’homme) à un objectif
précis (l’élaboration d’un enseignement
en droit qui articule ces normes) constitue à n’en
point douter une approche plus stratégique que celles
des autres pays. Cette approche découle également
de l’expertise spécifique que les pays nordiques
ont à proposer à un pays comme la Chine et incorpore
donc aussi un certain degré de modélisation
et de travail comparatif.


Les programmes des donneurs d’aide diffèrent
également beaucoup du point de vue de la mise en œuvre
des projets (25). Toutefois,
dans la plupart des cas, c’est le ministère des
Affaires étrangères d’un pays ou une agence
internationale de développement qui alloue l’argent,
parfois via un appel d’offre, à des agences chargées
de gérer les projets en Chine. Dans le cas des pays
nordiques et de l’Australie, une seule agence est responsable
de l’ensemble du programme (26),
alors que le Royaume-Uni et l’Allemagne confient à
plusieurs institutions la conduite des projets. Le Canada,
quant à lui, canalise ses financements à travers
un petit nombre d’institutions. L’UE, de son côté,
a mis en place des organes chargés spécifiquement
de mettre en œuvre ses projets principaux, mais il octroie
aussi quelques aides à des agences européennes
et chinoises pour des projets moins importants. Seuls les
Pays-Bas ont adopté une politique de non intervention,
par le biais d’un programme de subventions à
des institutions chinoises pour des projets spécifiques.
Dans l’ensemble, ni la partie chinoise ni les pays donateurs
n’ont fixé d’objectifs précis (27).
L’approche la plus courante pour parvenir aux objectifs
fixés est l’engagement, par le dialogue et la
coopération ; cette approche favorisant l’échange
ne vise donc pas particulièrement à changer
la réalité chinoise. Du côté du
donateur, toutefois, on suppose que la Chine veut améliorer
la situation des droits de l’homme et qu’elle
peut être aidée à le faire grâce
à des projets accroissant sa connaissance des solutions
mises en œuvre dans le pays partenaire (28)
et du droit international (29).
Evidemment, il ne serait ni raisonnable ni utile pour les
donateurs de fixer des objectifs si les Chinois ne s’engageaient
aucunement. Lorsque les donneurs d’aide spécifient
des objectifs en matière d’amélioration
des droits de l’homme, ces derniers sont souvent très
généraux, même s’ils peuvent être
parfois ambitieux (30).
D’autres estiment en revanche que le respect des droits
de l’homme est inhérent à l’état
de droit, et qu’il n’est pas besoin de le spécifier
(31).


Du côté des pays donateurs, les dialogues sur
les droits de l’homme donnent généralement
lieu à des déclarations de politique générale,
qui affirment la nécessité d’obtenir des
« résultats pratiques ». Toutefois, la
plupart des donneurs d’aide s’accordent pour dire
que les principaux effets de ces programmes ne seront visibles
qu’à long terme.


Les agences chargées de l’exécution
des projets fixent des objectifs plus précis puisqu’elles
doivent justifier leur travail auprès de leurs financeurs.
En général, les objectifs énoncés
sont plus modestes que ceux qui figurent dans les déclarations
des donateurs. Cependant, certains agences ont tendance à
exagérer les résultats positifs et leur contribution
à ces résultats (32).


L’importance de la Chine dans les politiques d’aide
des pays étudiés varie considérablement.
L’Allemagne est le deuxième donneur d’aide
bilatérale à la Chine après le Japon,
et dépense des sommes astronomiques comparées
à d’autres pays. La Chine comptait parmi les
trois premiers bénéficiaires de l’aide
canadienne en 2000-2001, parmi les cinq premiers de l’aide
individuelle australienne depuis six ans, mais seulement parmi
les vingt premiers récipiendaires de l’aide britannique.
En comparaison, le Danemark, la Norvège et la Suède
n’accordent pas une grande priorité à
la Chine en matière d’aide, dans la mesure où
ces pays concentrent leur aide sur un groupe de pays sélectionnés,
parfois appelés « pays programme », qui
comptent parmi les plus pauvres au monde. Toutefois, en partie
à cause de l’attention que portent traditionnellement
les pays nordiques aux droits de l’homme dans leur politique
étrangère et de la pression de l’opinion
publique, le dialogue avec la Chine constitue une priorité
pour la Norvège et la Suède. La France concentre
son aide sur les pays pauvres situés dans une «
zone de solidarité prioritaire » dont la Chine
ne fait pas partie. Relativement à sa taille, la Chine
occupe une place peu élevée sur la liste des
bénéficiaires de l’aide de l’UE
(33).


 


L’« état de droit
» comme point d’entrée


Les donneurs d’aide n’ont de cesse d’expliquer
que leurs programmes s’intéressent à l’«
état de droit ». Pourtant, la Chine n’accepte
pas ce terme dans les programmes bilatéraux, et préfère
qualifier le travail en cours de « coopération »
ou d’« échange juridique ». Le gouvernement
chinois est pleinement conscient du fait que les donneurs
d’aide occidentaux ne considèrent pas l’état
de droit dans un sens étroit ni technique (34),
mais qu’ils estiment qu’il fait partie intégrante
des fondements de la démocratie libérale.


Le terme d’« état de droit » est
très contesté, aussi bien en Chine qu’en
Occident, même si ce fait est rarement reconnu par les
donneurs d’aide. L’état de droit, souligne
Tamanaha, c’est un peu comme la notion de « bien
», « tout le monde est pour, mais personne ne
s’accorde vraiment sur ce que cela signifie »
(35). En l’absence
de consensus sur la notion d’« état de
droit », il n’est guère surprenant qu’il
existe un véritable fossé entre ce que les donateurs
croient exprimer et ce que les partenaires chinois visent
en participant à ces programmes.


En dépit du soutien officiel à la formule
« gouverner le pays conformément à la
loi et édifier un Etat socialiste régi par la
loi » (36), le débat
sur les objectifs de la réforme légale en Chine
continue de faire rage. Même ceux qui se montrent optimistes
quant à l’évolution de la justice dans
ce pays n’estiment pas nécessairement que la
Chine s’oriente vers une conception libérale
des droits. L’évolution de plusieurs pays asiatiques
dotés de systèmes juridiques très développés
confirme un tel scepticisme. Comme l’écrit Jayasuriya
: « en Asie orientale, l’état de droit
— contrairement à ce que l’on suppose dans
le paradigme libéral — peut servir à asseoir
et à consolider le pouvoir public ou d’Etat »
(37). Certains avancent
que l’édification d’un système légal
est pour l’élite chinoise une tentative de prévenir
la démocratisation et de maintenir sa mainmise sur
le pouvoir (38).


Quels que soient les objectifs des dirigeants, il existe
à n’en point douter des personnes à l’intérieur
du système qui travaillent pour un plus grand respect
et une plus grande protection des droits de l’homme
grâce à la loi. Par ailleurs, il est loin d’être
certain que les dirigeants chinois parviendront à contrôler
les effets ultimes des réformes juridiques. L’absence
de conclusions définitives concernant la réforme
ne doit pas pour autant exclure un engagement international.
Comme le précise l’étude du Conseil international,
même lorsque l’engagement gouvernemental dans
la réforme « est très faible »,
l’aide peut permettre d’accomplir beaucoup de
choses utiles, comme soutenir les partisans de la réforme
et renforcer des institutions non officielles. Dans tous les
cas, les donneurs d’aide ne doivent jamais abandonner
leur travail avec les organismes officiels (39).


Toutefois, d’autres éléments remettent
en question la place accordée à l’état
de droit pour atteindre des objectifs en matière de
droits de l’homme. D’abord, les précédents
dans d’autres pays — même dans le cas d’un
engagement plus fort de la part des donateurs et des bénéficiaires
— ne sont guère encourageants (40).
Cela peut s’expliquer en partie par le fossé
qui sépare les attentes de la réalité
: « Les programmes actuels relatifs à l’état
de droit dans les pays en développement s’accompagnent
d’attentes qui dépassent de beaucoup celles que
l’on nourrissait auparavant dans le cadre de programmes
d’aide au développement menés au sein
de nations plus riches » (41).
La question clé est de savoir ce que la professionnalisation
du secteur juridique et l’édification d’institutions
peuvent accomplir si le gouvernement n’adhère
pas aux valeurs normatives que sont les objectifs (énoncés
ou non) des programmes mis en place par les donneurs d’aide.
Une approche trop technique risque de donner peu de résultats
parce qu’elle omet de prendre en compte que certaines
déficiences servent des intérêts puissants
et que, pour cette raison, il est difficile d’y remédier
(42). Par ailleurs, considérer
que des améliorations aux plus hauts échelons
du système légal auront automatiquement des
répercussions sur les niveaux inférieurs est
peut-être aussi peu fondé que dans le domaine
économique. L’existence dans les grandes villes
d’institutions compétentes d’un côté,
et à la périphérie d’institutions
défectueuses dans les mains des élites locales
de l’autre n’est pas un phénomène
propre à la Chine, mais commun à de nombreux
pays en développement (43).


Ensuite, la mise en œuvre d’un système
légal formel n’est pas forcément le moyen
le plus approprié pour résoudre certains problèmes
qui préoccupent les donneurs d’aide. L’impact
probable des efforts visant à améliorer le professionnalisme
de la justice pénale en est un exemple. Fu Hualing
explique qu’étant donné la priorité
qu’accorde le gouvernement chinois à la «
stabilité » et à la lutte contre la criminalité,
le fonctionnement des tribunaux pénaux est très
proche du droit en vigueur. La justice pénale est la
plus « professionnelle » et la moins corrompue
au regard des normes internes du système chinois (44).
Dans les domaines du droit civil et administratif, la mise
en place d’un système juridique formel risque
d’accroître le coût de la justice pour les
pauvres et de la rendre moins accessible (45).
En Chine aujourd’hui, une grande partie des affaires
les plus difficiles sont défendues par des «
avocats aux pieds nus » sans formation (46),
et beaucoup de ruraux s’adressent à des «
conseillers juridiques », et non à des avocats
(47). Dans certains endroits,
les avocats qualifiés tentent d’empêcher
ces « para-juristes » de défendre ou de
conseiller des clients (48).


L’attention portée au système juridique
formel ne reflète pas nécessairement la manière
dont les droits sont perçus dans la société.
En Chine rurale, les protestataires s’appuient sur les
lois et les règlements pour faire valoir leurs arguments,
mais ne portent que rarement leur plainte devant un tribunal
(49). De tels phénomènes
soulèvent des questions sur l’implantation des
institutions juridiques dans la société. Comme
l’ont souligné les conclusions d’un séminaire,
« si la réforme judiciaire n’est qu’un
instrument social (…) [elle] doit émaner de
— ou se fonder sur — un changement social sous-jacent
ou une demande endogène. Dans certains domaines, par
exemple celui des minorités ethniques, une pression
extérieure sur la population ou sur le gouvernement
est peut-être le point de départ le plus efficace
» (50).


 

Un manque de planification stratégique

« L’aide au secteur légal est souvent
mal coordonnée et planifiée. Les réformes
porteraient plus de fruits si les donateurs et les bénéficiaires
adoptaient des approches plus stratégiques. Au niveau
national, des politiques et des projets nationaux clairs devraient
être formulés. Les donateurs devraient participer
à ces efforts. Ils devraient mieux coordonner leurs
activités, éviter les doublons, et parfaire
leur compréhension des besoins locaux (51)
».


Force est de constater que la planification stratégique
préconisée par le Conseil international transparaît
très peu dans les programmes analysés ici. La
formule « gouverner le pays conformément à
la loi et édifier un Etat socialiste régi par
la loi », incorporé en 1999 dans la Constitution,
est souvent citée par les donneurs d’aide comme
un principe guidant leur travail sur le terrain. Mais cette
modification constitutionnelle n’a été
suivie d’aucun plan de réforme : le gouvernement
chinois n’a pas développé de projets concrets
concernant la réforme du secteur judiciaire, l’amélioration
des droits de l’homme, ou le système juridique
dans son ensemble. De nombreux juristes appellent depuis quelque
temps déjà à la mise en place d’une
planification de la réforme judiciaire, car ils considèrent
que les réformes partielles du système sont
souvent plus dommageables que bénéfiques.


Pour le moment, les seuls plans qui existent sont des documents
de routine publiés séparément par des
ministères ou des départements (52).
Pour la plupart, ils ne portent pas sur la réalisation
d’objectifs généraux concernant le système
légal, et encore moins sur les droits de l’homme,
mais sur le développement d’une institution particulière.
Si ces projets constituent une bonne base pour la coopération
avec l’une de ces institutions, ils n’identifient
pas les besoins du système dans son ensemble.


Les gouvernements donateurs n’ont apparemment pas
proposé d’aider à la planification de
la réforme légale ou de la réforme de
la justice pénale chinoise comme ils l’ont fait
pour d’autres pays (53).
Ils n’ont pas non plus tenté de parvenir à
un accord avec le gouvernement chinois sur des objectifs à
atteindre dans le cadre des programmes de coopération.
C’est peut-être parce qu’ils estiment que,
comme la Chine ne dépend pas de ces aides, leur influence
est limitée. Le Bureau du Haut Commissaire aux droits
de l’homme a soulevé cette question (54).
Les gouvernements engagés dans un dialogue avec la
Chine ont essayé d’encourager Pékin à
formuler un plan d’action national relatif aux droits
de l’homme, comme tous les gouvernements s’y étaient
engagés lors de la Conférence internationale
sur les droits de l’homme à Vienne en 1993, proposant
également de financer cette planification (55).


 


De faibles engagements


Les gouvernements n’établissent de plans précis
que quand ils se sont engagés à entreprendre
une réforme de la justice. Nous considérerons
cet élément d’approche stratégique
à trois niveaux : le premier examinera le niveau d’engagement
des pays bénéficiaires d’aide par rapport
aux objectifs poursuivis par les donateurs ; le deuxième
analysera la base de coopération entre les deux parties
; et le troisième explorera l’environnement de
la coopération.


« En comparaison des efforts que le gouvernement central
a consentis pour mettre en œuvre la réforme économique,
son attitude vis-à-vis de la réforme judiciaire
semble traduire un certain manque d’engagement »,
écrit un chercheur chinois (56).
Bien qu’une évaluation complète de l’état
actuel des réformes légales en Chine et de leur
impact potentiel sur les conditions des droits de l’homme
dépasse le sujet de cet article, notons toutefois que
de nombreux universitaires en Chine et à l’étranger
ont le sentiment que les principaux obstacles à un
plus grand développement institutionnel (et à
l’amélioration de la situation des droits de
l’homme) sont de nature essentiellement politique. Cela
est vrai que ce soit pour permettre l’existence d’une
véritable justice indépendante, allouer les
ressources, ou débloquer les impasses créées
par les rivalités institutionnelles. Comme l’écrit
Peerenboom, « les obstacles majeurs à l’état
de droit en Chine sont de nature systémique et institutionnelle
» (57).


La plupart des chercheurs chinois interrogés estiment
que le principal obstacle à la protection des droits
de l’homme dans le cadre de la justice pénale
et au-delà, est le manque de volonté politique,
et que la principale raison en est l’absence de réforme
politique. Les comportements culturels sont également
un obstacle au changement et il faudra du temps pour les modifier.
Un chercheur nous a indiqué qu’une des contraintes
principales est le manque de ressources nécessaires
à la construction d’un véritable système
légal, condition préalable à toute protection
des droits.


Le fait que le droit soit mal appliqué est un exemple
de la manière dont les obstacles institutionnels empêchent
tout progrès. Comme l’écrit Chen, «
les difficultés rencontrées par les organisations
chargées de l’application du droit relèvent
souvent de multiples facteurs et de nombreuses institutions.
Cela implique logiquement que les efforts déployés
individuellement risquent d’être vains »
(58). Même à
l’intérieur d’une seule institution, une
approche peu systématique de la réforme peut
avoir des effets indésirables. Li affirme que malgré
les nombreuses réformes des tribunaux, « il semble
que, du fait de l’absence d’un cadre bien défini,
certaines mesures ne soient pas cohérentes et soient
même parfois contradictoires… quand la réforme
a atteint un certain niveau il est nécessaire d’avoir
des objectifs précis et un programme cohérent
pour faire avancer le changement » (59).


Au niveau bilatéral, les divergences sur l’«
état de droit » suffisent à montrer que,
pour ce qui est de réaliser un ensemble d’objectifs
communs dans le cadre d’un engagement mutuel, les programmes
étudiés ici ont démarré sur des
bases plutôt fragiles. Dans tous ces programmes d’aide,
la coopération dans le domaine des droits de l’homme
a été lancée à partir d’une
plate-forme minimaliste d’« échanges légaux
» fixée lors de dialogues sur les droits de l’homme
ou d’autres rencontres diplomatiques. Dans le cas du
Royaume Uni, les échanges en matière juridique
existaient déjà depuis plusieurs années
(60) et représentaient
donc un choix logique, alors que le travail des fondations
privées, notamment la Fondation Ford, était
souvent perçu comme un modèle alliant l’attention
portée aux droits et le travail sur la loi.


Dans une évaluation datant de 1999 sur les programmes
suédois de formation en matière de droits de
l’homme en Chine, Melbourn et Svensson ont attiré
l’attention sur le manque d’objectifs communs,
et ont appelé à une discussion plus franche
et plus ouverte entre les parties suédoise et chinoise
concernant la nature et les objectifs du programme (61).
Aujourd’hui, seuls les dialogues Australie-Chine sur
les droits de l’homme et le dialogue Allemagne-Chine
sur l’état de droit traitent régulièrement
de programmes spécifiques de coopération. Certains
représentants de donneurs d’aides et certaines
agences d’exécution pensent qu’il en est
mieux ainsi car ils estiment que les dialogues sont des manifestations
très politisées et dépourvues de substance
auxquelles participent des gens qui ne connaissent rien ou
presque des détails de la coopération.


Même après avoir accepté de coopérer,
la plupart des fonctionnaires chinois n’étaient
guère disposés à faire mention des droits
de l’homme en tant que point central de la coopération,
et, dans une certaine mesure, c’est toujours le cas.
D’après des membres de la HREOC australienne,
initialement, les responsables chinois n’ont pas admis
l’existence de problèmes de droits de l’homme
pouvant faire l’objet de coopération ; aujourd’hui,
ils reconnaissent que l’aide australienne peut les aider
à résoudre certaines déficiences de leur
système juridique. Mais celles-ci ne sont pas présentées
en termes de droits de l’homme et la HREOC « a
rarement utilisé le terme de droits de l’homme
pour cette raison » (62).
L’Institut Raoul-Wallenberg (RWI) en Suède souligne
que les organisateurs courent le risque que leurs projets
soit annulés si le terme de droits de l’homme
est mentionné dans les descriptifs de projets impliquant
une participation étrangère (63).
L’Agence canadienne de développement international
(ACDI) avait d’ailleurs prévu d’ôter
le terme de « droits de l’homme et développement
démocratique » de son nouveau programme de développement
en préparation pour ne parler que de « bonne
gouvernance », dont l’objectif était de
« soutenir les efforts visant à renforcer l’état
de droit comme moyen de défendre les droits des femmes
et des hommes chinois » (64).
L’ACDI dut toutefois faire marche arrière après
que cette proposition se fut heurtée aux protestations
des ONG canadiennes (65).


Un grand nombre de projets sont encore réalisés
dans un environnement difficile, en dépit des déclarations
enthousiastes des donneurs d’aide. La bureaucratie chinoise
reste hostile et suspicieuse à l’égard
de la coopération avec l’étranger dans
certains domaines. Par exemple, les autorités ont exigé
en 2001 qu’un séminaire de trois semaines, organisé
par les pays nordiques dans la province du Jilin à
l’intention des enseignants chinois de droit, soit filmé
(66). « Tout ce
qui peut impliquer des éléments internationaux
et les droits de l’homme en Chine reste très
sensible », indique un chercheur chinois, alors qu’un
autre ajoute que la participation étrangère
dans le domaine du droit reste en elle-même sensible.
Les financements étrangers présentent moins
de problème que la participation étrangère,
surtout si le projet comprend un examen des conditions sur
le terrain, ajoute un autre universitaire.


Les chercheurs se montrent en revanche de moins en moins
réticents à centrer la coopération autour
des droits de l’homme — même si en pratique
le travail réalisé reste à un niveau
plutôt abstrait — et c’est une des raisons
pour lesquelles beaucoup de donneurs d’aide préfèrent
organiser leur coopération avec le milieu académique.
La collaboration des universitaires chinois avec leurs homologues
étrangers sur les questions de droits de l’homme
est un aspect de la réponse officielle à l’isolement
dont la Chine a souffert après le massacre de 1989
(67). Cela ne signifie
pas que les chercheurs sont libres de collaborer avec qui
ils veulent. Ceux qui enseignent le droit international des
droits de l’homme doivent être conscients que
les propos qu’ils tiennent devant leurs étudiants
peuvent être rapportés aux autorités.
Une déclaration faite par un fonctionnaire dans un
rare article sur l’aide étrangère en Chine,
publié dans un magazine populaire chinois, en offre
une vision paranoïaque : « Rien n’est jamais
gratuit dans ce monde. Si les représentants de l’autre
partie ont besoin de savoir quelque chose, ils financent vos
experts pour réaliser une étude, mener une recherche,
et quand le travail est accompli, ils partent avec les résultats.
Le gouvernement n’est même pas tenu au courant…
L’origine de certains chiffres utilisés par les
chercheurs est problématique ; ils ne sont pas très
précis, et certains devraient être considérés
comme des estimations. Mais les chercheurs ne les vérifient
même pas et les utilisent tels quels. Cela peut avoir
un effet très dommageable et peut devenir une bombe
des droits de l’homme qui sera utilisée contre
vous (68). »


Bien que les trois instituts nordiques se focalisent sur
les normes internationales, leur travail en matière
de droits de l’homme n’est pas sans difficultés.
Le climat de la recherche et de l’éducation dans
le domaine des droits de l’homme s’est amélioré
ces dernières années, mais le sujet reste soumis
à de fortes restrictions politiques. Ainsi un professeur
d’université commence son cours sur les droits
de l’homme par une mise en garde ; il déconseille
à ses étudiants de se spécialiser dans
ce domaine car c’est un sujet « moralement gênant,
économiquement non rentable, politiquement dangereux
et intellectuellement ardu » (69).
S’y ajoutent le manque de ressources et le besoin urgent
de personnel qualifié dans d’autres domaines
juridiques. Les étudiants ont du mal à saisir
l’utilité à approfondir leurs connaissances
juridiques dans le domaine des droits de l’homme puisqu’il
y a peu de débouchés en Chine pour des experts
dans ce domaine. Les professeurs de droit engagés dans
la recherche sur les droits de l’homme ont l’habitude
de faire profil bas et travaillent souvent sans aucun soutien
administratif ou financier des autorités de leur université
(70). Toutefois, la situation
a commencé à évoluer puisque les universités
rivalisent pour mettre en place des centres des droits de
l’homme — cinq ont été créés
l’année dernière » (71)
et trouver des fonds. En général, il est impossible
d’obtenir un financement chinois (72).
Même si l’intérêt des étudiants
pour les droits de l’homme semble grandissant (73).


D’un point de vue purement financier, l’importance
accordée aux programmes consacrés à la
justice ou aux droits est sans commune mesure avec le poids
que de nombreux partenaires de la Chine prétendent
accorder à cette coopération dans leurs discours
(voir tableau 1). La faiblesse des ressources humaines et
financières donne encore plus d’importance à
la question d’une stratégie appropriée.
Pour la majorité des donneurs d’aide étudiés
ici, les projets relatifs à la justice et aux droits
représentaient bien moins de 5 % de l’ensemble
des programmes d’aide à la Chine, même
si le Canada, le Danemark et la Suède se situent au-dessus
de ce niveau. En Chine, des sommes beaucoup plus importantes
sont consacrées aux projets juridiques relatifs à
l’économie, au commerce ou à la finance,
qu’aux projets consacrés aux droits de l’homme
(74). Cela n’est
pas propre à la Chine, les dépenses d’aide
consacrées aux droits de l’homme sont faibles
dans le monde entier (75).
Par exemple, entre 1995 et 1999, moins d’un pour cent
du budget de l’aide extérieure de l’Union
européenne était destiné à des
« mesures positives en matière de droits de l’homme
» (76).


Naturellement, ce faible niveau de financement reflète
aussi le manque d’engagement du côté chinois,
notamment le climat restrictif qui entoure ces programmes
et le faible nombre de partenaires chinois prêts à
y participer. Il tient aussi aux capacités limitées
de certaines agences d’exécution dans les pays
donateurs, qui ont parfois tiré de dures leçons
de leur participation à des programmes de ce type (77).
Certaines agences de développement se sont engagées
dans ce travail sans conviction, sous la pression des politiques.
Les employés de ces agences ont souvent des connaissances
limitées des questions des droits de l’homme,
et la complexité de nombreuses interventions sur le
terrain dans ce domaine peut être intimidante. Par ailleurs,
l’évaluation de l’impact de programmes
visant à améliorer les droits de l’homme
et promouvoir la démocratie est jugée difficile
(78), et la tendance qu’ont
de nombreux organismes donateurs à s’orienter
vers une gestion des projets fondée sur les résultats
n’encourage pas les agences d’exécution
à accepter de telles missions.


Tableau 1 –
Montant des aides


NB : (1) OCDE, Geographical Distribution of Financial Flows
to Aid Recipients 1993-1997, 1999, et la même publication
pour 1996-2000, parue en 2002. Les chiffres pour l’Australie
et la Suède pour 2001 ont été fournis
par leurs agences de développement international respectives.
Pour l’Union européenne, les chiffres proviennent de
la Commission européenne, in Country Strategy Paper
: China 2001-2006, p.39.
(2) Les données de cette colonne ne sont pas tout à
fait comparables. Dans beaucoup de cas les financements consacrés
au domaine légal, ne l’ont pas été spécifiquement
dans des projets relatifs aux droits.
(3) Ce chiffre comprend les budgets annuels de la HREOC et
des fonds distribués sous forme de bourses par AusAID.
(4) Information de l’ambassade du Danemark à Pékin.
(5) Estimation grossière basée sur des chiffres
de GTZ et un entretien avec le ministre de la Justice allemand,
le 30 juin 2003.
(6) Uniquement les projets du Centre norvégien pour
les droits de l’homme (NCHR).
(7) Uniquement les projets du Raoul Wallenberg Institute (RWI).
(8) Uniquement les financements du Human Rights Project Fund.
(9) Total des financements de projets concernant la loi et
les droits. L’Union européenne affirme toutefois consacrer
12,6 % de son budget d’aide total à « l’état
de droit et aux droits de l’homme ». Le chiffre entre
parenthèses est celui du financement de projets s’intéressant
plus spécifiquement aux droit de l’homme.


 


De mauvaises aides peuvent nuire


Les récipiendaires d’aide interrogés
dans le cadre de l’étude du Conseil international
mettent en lumière une autre utilité d’une
approche stratégique. Certains programmes peuvent non
seulement constituer une perte de temps et d’argent,
mais aussi être néfastes. « Des programmes
mal conçus et mis en œuvre ont protégé
des régimes répressifs en empêchant des
enquêtes, gaspillé des ressources indispensables
et créé des distorsions dans les institutions
nationales » (79).
Pourtant, les commentaires sur les programmes bilatéraux
consacrés au droit en Chine soulignent généralement
qu’il ne peut y avoir d’inconvénient à
ce type d’assistance (80).


Dans le contexte de la Chine, il est difficile de déterminer
si les programmes et les projets relatifs au droit ont été
nuisibles, ou risquent de l’être, dans la mesure
où ils ont été peu étudiés.
Mais plusieurs éléments peuvent susciter des
inquiétudes : l’impact des programmes sur l’ensemble
de la politique à l’égard de la Chine
; le peu d’attention accordée au suivi ; la focalisation
sur certains projets spécifiques ; et l’impact
des projets des donneurs d’aide sur certains domaines
de la recherche universitaire.


Plusieurs critiques du dialogue et de la coopération
ont affirmé que cette politique a eu pour conséquence
un examen moins minutieux de la situation des droits de l’homme
en Chine par l’étranger. Bien que l’analyse
de ce point dépasse l’objet de cette étude,
quelques commentaires sur les diverses options politiques
sont importants. L’étude du Conseil international
conclut que si critiques et coopération ne doivent
pas donner lieu à des tractations, la coopération
doit dans tous les cas être poursuivie « sauf
dans les cas ou le gouvernement concerné rejette explicitement
et bafoue ouvertement les normes internationales en matière
de droits de l’homme » (81).


Les informateurs chinois ont reconnu la nécessité
d’allier la coopération à la pression,
mais n’étaient pas conscients de l’existence
des tractations qui caractérisent souvent ces programmes.
Pratiquement sans aucune exception, les chercheurs chinois
ont insisté sur l’importance des pressions étrangères
dans le passé comme dans le présent pour forcer
le gouvernement chinois à réaliser des concessions
et des améliorations en matière de droits de
l’homme. Toutefois, ils avaient de la peine à
expliquer ce que cette pression devait être, manifestant
une certaine gêne face aux critiques visant leur pays.
Certains ont fait remarquer que les pressions pouvaient parfois
avoir des effets négatifs, notamment en créant
au sein du pouvoir une résistance au changement. L’une
des personnes interrogées a affirmé que les
pressions devaient être utilisées de telle manière
que le gouvernement ne perde pas la face.


Ces commentaires mettent en lumière la nécessaire
prise en compte du contexte et une meilleure compréhension
de questions spécifiques relatives aux droits de l’homme.
Une information de qualité peut être fournie
par divers types d’acteurs —donneurs d’aide
étudiés ici se sont montrés favorables
à un simple suivi des droits de l’homme et pratiquement
tous ont exclu le travail de groupes ou d’individus
hors de Chine (82). Mais,
comme le relève l’étude du Conseil international,
le suivi de l’évolution des réformes est
également crucial pour déterminer comment les
interventions fonctionnent et quels types de projets donnent
les meilleurs résultats.


Les dommages réels ou potentiels relèvent
plus d’actes d’omission que d’actes volontaires ;
l’on peut toutefois citer quelques problèmes
directement suscités par l’approche des donneurs
d’aide. Un exemple est celui des sessions de formation
lors desquelles des fonctionnaires australiens ont enseigné
au personnel du ministère chinois des Affaires étrangères
(MoFA) comment rédiger des rapports dans le cadre des
deux chartes des Nations Unies (83).
Le MoFA est davantage responsable de la diffusion d’informations
positives que du suivi des conditions des droits de l’homme.
L’Australie n’avait invité ni le personnel
des Nations Unies, ni les membres d’organes de suivi
des traités ni aucune ONG à ces sessions (84).
Récemment, des responsables du ministère des
Affaires étrangères ont indiqué qu’ils
avaient fait des progrès en matière de rédaction
de rapports destinés aux organes de suivi des traités
et qu’ils ne seraient « plus critiqués
» (85). Ce n’était
pas vraiment l’objectif de telles « formations
».


Un autre exemple est la manière dont les donneurs
d’aide ont contribué à rendre certains
membres du Parquet réfractaires à la réforme,
suite au trop grand soutien accordé aux tribunaux et
à des projets renforçant l’autorité
du pouvoir judiciaire (86).
Toutefois, un certain nombre de donneurs d’aide ont
des projets avec le Parquet chinois (87).


Certains affirment que l’approche technique des donneurs
d’aide vis-à-vis de la réforme légale
en Chine a contribué à faire croire au gouvernement
qu’il peut éviter les implications normatives
de l’état de droit. William Alford avance qu’en
raison de « l’approche adoptée par nombre
d’organismes multilatéraux et gouvernementaux
et d’organisations non gouvernementales dans leur travail
d’assistance judiciaire en Chine, la communauté
internationale renforce une perception instrumentale du droit
et de la légalité en Chine. Chacun a mis en
avant le rôle que le droit peut jouer dans la construction
de la nation, tout en évitant soigneusement les questions
ou les implications politiques connexes, comme pour suggérer
que l’“aspect” technique du droit qui pourrait
faciliter le développement économique peut d’une
certaine manière être complètement détaché
de sa dimension plus politique » (88).


Certains chercheurs chinois ont le sentiment que les politiques
des donneurs d’aide ont eu des effets négatifs.
Plusieurs chercheurs interrogés ont exprimé
leur inquiétude quant au fait que ce soient les donneurs
d’aide qui fixent les priorités de recherche.
D’après l’un d’eux, le changement
de priorités des donateurs a rendu plus difficile l’élaboration
d’un corpus de travail dans certains domaines. Un chercheur
n’ayant pas participé à des programmes
financés par des donneurs d’aide avait le sentiment
que l’implication de donateurs étrangers avait
contribué à politiser la recherche sur les droits
de l’homme, et cela signifiait pour lui que peu de chercheurs
de qualité seraient attirés par ce domaine.


La concentration des financements dans une poignée
d’institutions est un autre élément qui
peut fausser les incitations à la réforme. Par
exemple, l’Académie des sciences sociales est
connue pour faire payer les interventions de ses chercheurs
à des conférences qu’elle organise grâce
aux financements de donneurs d’aide. Un exécutant
s’est plaint que certaines fédérations
provinciales des femmes considèrent uniquement les
donneurs d’aide comme des « vaches à lait
» et accordent peu d’importance à la substance
des projets (89).


Enfin, de nombreux projets représentent un gaspillage
dans un contexte où les ressources sont déjà
rares. Le plus souvent, le problème semble être
le changement de priorité décidé par
les donneurs d’aide, ce qui aboutit à des projets
faits à la va-vite. L’exemple le plus extrême
est un programme australien qui consiste essentiellement en
une série de visites croisées d’un grand
nombre d’institutions, sans rapport avec des résultats
pratiques ou des réformes spécifiques. Certains
grands projets semblent aussi accorder trop d’importance
au court terme. Un exemple est le plus grand projet de l’Union
européenne sur l’état de droit, le «
EU-China Legal and Judicial Cooperation Project », dont
l’activité principale consiste en des visites
prolongées en Europe de juristes chinois (90).
Une énergie considérable a été
déployée, avec notamment l’ouverture d’un
bureau à Pékin et la création d’un
site Internet sophistiqué. Mais au bout de quatre ans
d’opération et une seule session d’aides
à la recherche, la structure dans son ensemble est
en train d’être abandonnée. Bien sûr,
certains considèrent que l’argent serait mieux
utilisé à la promotion d’un enseignement
juridique de base en Chine (91),
mais ce n’est pas la raison pour laquelle le projet
est abandonné.


Connaissances contextuelles, transparence
et apprentissage


Comprendre l’environnement des programmes, libéraliser
l’accès à l’information relative
à ces derniers, tirer les leçons des expériences
passées constituent trois impératifs stratégiques.
Dans un article sur l’aide à l’«
état de droit », Thomas Carothers souligne la
faiblesse des connaissances dans ce champ : « Le domaine
en pleine expansion de l’aide à l’état
de droit fonctionne sur une base de connaissances étonnamment
mince à tous les niveaux — qu’il s’agisse
de la rationalité fondamentale des travaux, de savoir
ce qu’est l’essence de l’état de
droit dans différentes sociétés, comment
se produit le changement dans l’état de droit
et quels sont les véritables effets des changements
produits. Les leçons que l’on peut tirer aujourd’hui
ne sont, pour la plupart, guère impressionnantes et
semblent en fait ne pas avoir été digérées.
Les obstacles à l’accumulation des connaissances
sont importants : cela va de lacunes institutionnelles chez
les principaux protagonistes de l’aide à des
défis intellectuels plus profonds relatifs à
la compréhension de la complexité du droit (92).
»


Du côté des donateurs, l’aide souffre
souvent d’un manque de personnel avec de bonnes connaissances
du pays et de la langue. Cela semble particulièrement
le cas dans les programmes bilatéraux (93).
Dans les programmes étudiés ici, le niveau de
connaissances du personnel a été un facteur
déterminant pour la qualité des projets.


Parvenir à un bon niveau de connaissances n’est
pas facile en Chine où les informations précises
sur les rouages du système légal font gravement
défaut (94). Un
exemple est la médiocrité des statistiques sur
le système pénal, le nombre d’exécutions
étant toujours considéré comme un secret
d’Etat. Parmi les personnes les plus compétentes
dans les agences de mise en œuvre, plusieurs se sont
plaintes du peu de temps et d’argent consacré
à l’acquisition des connaissances nécessaires
à leur travail. Certains informateurs chinois ont exprimé
leur déception face au manque de connaissance du contexte
chinois, notamment du contexte politique, chez leurs interlocuteurs
des organismes donateurs (95).


Le manque de connaissances empiriques est une lacune courante
des programmes relatifs à la réforme légale
et judiciaire : « La réforme légale et
judiciaire est jalonnée de modestes succès…
et de fréquents échecs. Elle s’est souvent
caractérisée par un fossé important entre
la compréhension théorique des systèmes,
la conception des projets et leur mise en œuvre. Le
fossé qui sépare la théorie et la pratique
résulte d’un certain nombre de pressions…
Il démontre, d’une part, le besoin criant d’investissement
dans des approches empiriques vis-à-vis du développement
des systèmes juridiques et, d’autre part, le
non-sens de la distinction établie par certains entre
l’action et la recherche (96).
»


L’évaluation du travail accompli fait partie
du processus d’accumulation des connaissances. Mais
peu de projets chinois ont été évalués,
et certains donneurs d’aide ont signalé que les
partenaires chinois n’aimaient pas les évaluations
(97). Dans de nombreux
cas, les donateurs n’ont pas assuré de suivi
des projets (98). Le manque
d’attention portée à l’évaluation
et aux leçons tirées de l’expérience
se retrouvent dans d’autres pays (99).
Dans le cas de la Chine, cela peut s’expliquer par la
forte pression pour que les projets relatifs au droit soient
un succès. Le lien entre ces projets de coopération
et les politiques du gouvernement donateur entraîne
souvent une évaluation trop optimiste. L’intérêt
qu’ont les agences d’exécution à
continuer de recevoir des financements (100)
explique également le manque d’objectivité
de ces évaluations. Une autre raison au manque d’informations
est que la recherche financée par les donneurs d’aide
circule mal. Il s’agit là d’un point soulevé
à la fois par les donateurs et par les informateurs
chinois. Les bailleurs de fonds n’ont jamais demandé
que ces recherches circulent, et il n’existe donc aucune
habitude dans ce domaine.


Si l’on a du mal à tirer les leçons
des expériences passées, c’est aussi dû
au manque de transparence. Pour ce qui est des programmes
étudiés ici, seuls les pays nordiques et les
Pays-Bas se sont montrés prêts à partager
avec nous des informations détaillées sur leurs
projets et leurs évaluations. En Australie, au Canada
et au Royaume-Uni, il n’existe apparemment pas de disposition
obligeant le gouvernement à rendre compte publiquement
de la manière dont l’argent est dépensé
dans ce domaine. Les informations fournies par la France ont
été pour le moins minimes. Enfin, bien que les
règlements concernant la transparence soient meilleurs
du côté de l’UE, aucune évaluation
des grands projets mentionnés n’est disponible
parce qu’aucun n’est encore arrivé à
son terme. Il existe toutefois quelques rapports sommaires
(101). Des informations
complètes sont disponibles sur l’aide technique
juridique de l’Allemagne mis en place par GTZ (102),
mais peu sur d’autres projets.


La transparence préoccupe beaucoup nos informateurs
chinois. Les universitaires non impliqués dans des
projets d’aide internationale expriment leur déception
quant au manque d’information sur les thèmes
des projets et sur la manière d’obtenir des financements.
En fait, même certains de ceux qui ont perçu
des financements estiment que les choix des donateurs sont
une « boîte noire ». Il serait préférable
que les donateurs rendent leur activité publique et
le processus de demande de financement plus ouvert. Certains
affirment que les donateurs ont tendance à travailler
uniquement avec ceux qui parlent leur langue, au sens propre
comme au sens figuré. Une minorité de chercheurs
perçoivent de grosses sommes d’argent, indique
un informateur plein de ressentiment. Confirmant ce point
de vue, un autre affirme qu’il est « facile »
d’obtenir des financements pour des projets relatifs
aux droits de l’homme et à l’état
de droit.


 


Implication des bénéficiaires
et identification des besoins


L’étude du Conseil international montre qu’une
implication (103) des
bénéficiaires dans les programmes d’aide
est une condition nécessaire de leur succès
— si les projets sont guidés uniquement par les
préoccupations et les motivations politiques des donneurs
d’aide, il est probable qu’ils ne donneront que
peu de résultats.


Le lancement d’un projet en Chine demande un travail
préalable important de la part des représentants
des donneurs pour trouver les points d’entrée
appropriés. Dans la plupart des cas, des contacts personnels
ont déjà été établis —
souvent liés aux efforts entrepris par la Chine après
1991 pour entamer un dialogue sur les questions des droits
de l’homme. Dans un premier temps, les partenaires chinois
ont semblé réticents à identifier les
lacunes dans leurs connaissances ou les déficiences
de fonctionnement que de tels programmes pourraient aider
à corriger. Dans une certaine mesure, ce problème
subsiste aujourd’hui.


Les représentants des agences de mise en œuvre
reconnaissent qu’il a souvent été difficile
d’inciter les partenaires chinois à identifier
leurs besoins et à proposer des projets. Cela est clairement
dû au caractère sensible du sujet et au manque
d’engagement du côté chinois. Les partenaires
chinois estiment de toute évidence la coopération
acceptable, mais ne savent pas dans quelles limites. Il existe
également d’autres facteurs : par exemple, ce
sont souvent les départements des Affaires étrangères,
plutôt que les personnes qui travaillent sur la question,
qui discutent et négocient les projets avec les représentants
des donneurs d’aide (104).
Par ailleurs, le terme de « coopération »
signifie que l’on doit satisfaire les besoins des deux
parties, et la participation de personnes et d’institutions
du pays donateur dans les programmes est généralement
un objectif reconnu par les donneurs pour la mise en place
des politiques d’aide (105).
A juste titre, les partenaires chinois ne considèrent
pas cette coopération comme une aide mais comme un
échange où le fait de travailler ensemble est
peut-être plus important que le travail accompli (106).
Ainsi si l’essentiel du budget est dépensé
hors de Chine, il est compréhensible que l’engagement
des partenaires chinois soit faible.


Jusqu’à récemment, lorsque l’Institut
Raoul-Wallenberg (RWI) demandait à des chercheurs chinois
comment ils envisageaient la coopération, ceux-ci retournaient
la question et demandaient ce que le RWI souhaitait faire.
Les représentants du Parquet de Shanghai ont été
stupéfiés que le RWI insiste pour que le matériel
de formation se concentre sur les problèmes chinois,
parce qu’ils voulaient faire une série d’ouvrages
sur le droit suédois (107).
Bien que le RWI ait travaillé pendant longtemps avec
la Chine, il a eu du mal à impliquer davantage les
Chinois dans la planification des programmes.


Certains employés d’agences impliqués
dans des projets britanniques ont fait part de leurs difficultés
à aborder des projets assez précis pour avoir
un impact. Il fallait parfois travailler pendant des années
sur un sujet plus large avant qu’un partenaire chinois
veuille (ou puisse) se lancer dans un projet destiné
à obtenir des résultats sur le terrain. Pour
en arriver là, les ingrédients nécessaires
sont, selon un de nos interlocuteurs, « une bonne relation
de travail » avec un partenaire chinois construite au
fil de plusieurs années, « une approche axée
sur la participation et le processus, qui passe de l’aide
à la prise de conscience de la question des droits
et de modèles alternatifs de droit et de pratique juridique,
à l’identification d’un projet visant à
aborder un problème spécifique et défini
» (108) ; et une
excellente connaissance du contexte. Dans la mesure où
les donneurs ont tendance à s’intéresser
essentiellement aux « résultats », ils
peuvent ne pas accepter de financer le long processus qui
est souvent nécessaire (109).


Selon un fonctionnaire de la Commission européenne,
puisque la gouvernance et les droits de l’homme ne sont
pas la priorité de la Chine, l’UE doit prendre
l’initiative pour la coopération dans ces domaines
et « en quelque sorte imposer » des projets à
la partie chinoise. Toutefois, en même temps, il reconnaît
que sans appropriation chinoise, ces programmes ne peuvent
aboutir (110). Ce dilemme
a toujours existé dans le programme de coopération
de l’UE, et a provoqué d’importants retards
dans la mise en œuvre de nombreux projets. Il faut en
effet attendre que les objectifs fixés par l’UE
soit acceptés par les partenaires chinois et que toutes
les formalités bureaucratiques de la Commission soient
remplies (111).


En Chine, peu de donneurs d’aide consultent des experts
chinois en dehors de leur partenaire direct sur l’orientation
des programmes (112).
Une petite minorité des chercheurs chinois rencontrés
ont été consultés, et la plupart ont
reconnu qu’ils n’avaient même pas pensé
que les donneurs puissent avoir besoin de prêter attention
à ce que pensaient les Chinois. L’un d’entre
eux s’est déclaré frustré que les
donneurs n’écoutent pas l’opinion des Chinois
qui travaillent dans les domaines concernés, et ne
suivent que leurs propres priorités. Un autre chercheur
ayant participé à des discussions avec des donneurs
d’aide sur la formation des fonctionnaires estime que
la discussion n’avait pas porté sur les caractéristiques
de la formation, mais sur la manière d’appréhender
la phobie des autorités concernant les commentaires
critiques sur la Chine. Un chercheur qui n’a jamais
été associé aux programmes d’aide
était cynique quant aux motivations de ses collègues
qui travaillaient comme consultants pour des organismes donateurs,
et doutait qu’ils feraient vraiment part de leurs critiques
s’ils jugeaient mauvaise l’approche adoptée
par les donneurs.


De nombreux interlocuteurs chinois interviewés étaient
convaincus que les donneurs d’aide devaient prêter
plus d’attention à la perception des besoins
au niveau local. « Le pays doit se métamorphoser,
et pour cela il a besoin d’aide. Mais cette aide devrait
être fondée sur les besoins tels qu’ils
sont exprimés par les Chinois, et ne pas consister
simplement à leur dire quoi faire ou à le faire
à leur place », confie l’un d’entre
eux. Les donateurs ne devraient pas venir avec des préjugés
sur ce qui serait utile en fonction de leur propre système
et de leurs propres valeurs, et devraient davantage recourir
à des consultants chinois, déclare un autre.
Lors de la planification, les donateurs devraient s’entretenir
plus avec les chercheurs et les responsables chinois afin
d’identifier quels sont les problèmes à
traiter.


Les instituts nordiques des droits de l’homme sont
les seuls qui aient tenté de consulter d’une
manière systématique les Chinois travaillant
dans les domaines concernés. On peut citer comme exemples
l’étude de faisabilité menée par
le RWI en 1999-2000 et la consultation de chercheurs dans
le cadre de rencontres organisées par les pays nordiques,
réunissant chercheurs chinois et experts internationaux
deux fois par an pour discuter de certains sujets relatifs
aux droits de l’homme. L’année dernière,
cette initiative a été formalisée puisque
les Nordiques ont mis en place un « Education Resource
Group » composé de quatre universitaires chinois
qui apporteront régulièrement des informations
sur l’évolution de leur travail (113).


 


Centres d’intérêt,
choix des partenaires et coordination


Au bout du compte, beaucoup de donneurs finissent par travailler
avec les mêmes institutions, notamment des agences du
gouvernement central, l’Institut national des juges,
les universités et think tanks basés à
Pékin, et certaines agences semi-gouvernementales telles
que la Fédération panchinoise des femmes. Plusieurs
facteurs limitent le nombre d’institutions chinoises
qui peuvent s’engager dans les projets considérés
ici : la nécessité d’obtenir une autorisation
officielle ; la capacité de satisfaire aux conditions
des donneurs en termes de comptabilité et de gestion,
etc. Chaque donateur ou presque finance des projets auxquels
participe l’Institut de droit de l’Académie
des sciences sociales chinoise, et beaucoup travaillent également
avec l’Université chinoise de science politique
et de droit. Le manque de publicité des résultats
et de coordination entre donateurs aboutit parfois à
une duplication des projets. Les donneurs d’aide ont
tendance à ne travailler qu’avec des personnes
qui parlent anglais, car cela représente pour eux un
gain à la fois de temps et d’argent ; mais ces
personnes sont souvent celles qui ont le moins besoin de ce
type d’exposition qui représente une part importante
de ces programmes.


Si la question des droits de l’homme reste controversée
— cependant moins en tant que sujet de recherche que
par le passé — beaucoup de représentants
des donateurs et quelques membres des agences d’exécution
n’étaient pas conscients des formalités
que les partenaires chinois devaient remplir pour pouvoir
travailler avec eux. Toutefois, l’un d’eux nous
a dit savoir que les universités avec lesquelles leur
agence travaille devaient rendre des comptes au ministère
des Affaires étrangères sur leur coopération
(114). D’après
un universitaire chinois, le gouvernement central considère
les droits de l’homme comme un « domaine réservé
» et n’autorise pas les institutions provinciales
ou locales, qu’elles soient gouvernementales ou universitaires,
à travailler avec des organes étrangers sur
ce sujet sans son autorisation. Il précise que certains
règlements internes stipulent probablement que les
institutions provinciales ou locales qui souhaitent s’engager
dans ce genre d’activités doivent demander l’autorisation
au ministère, en ajoutant toutefois que la multiplication
des échanges internationaux rendra de plus en plus
difficile le contrôle central. Pratiquement aucun des
projets sponsorisés par les donneurs étudiés
ici n’a été annulé (115),
ce qui peut indiquer soit une plus grande tolérance
de la part des autorités, soit un certain manque d’audace
de la part des donateurs.


Les chercheurs et juristes ne vivant ni à Pékin
ni à Shanghai estiment que les donneurs d’aide
accordent beaucoup trop d’importance à ces deux
villes aux dépens d’autres régions. Non
seulement ces deux villes ne sont pas représentatives
du pays, mais de plus la concentration des donateurs a rendu
les bénéficiaires blasés, et ces derniers
risquent de ne pas mettre autant d’énergie dans
les projets que d’autres dans des régions moins
favorisées. On peut également s’interroger
sur le besoin de financements étrangers de certaines
institutions. Par exemple, de nombreux projets visent à
former les juges, alors que la ville Shanghai fait venir des
enseignants américains pour donner des cours à
ses juges et envoie ses juges aux Etats-Unis suivre des programmes
d’études (116).
La province de Canton a un projet similaire. La concentration
de l’aide dans les régions les plus riches reproduit
un modèle historique ; jusqu’à récemment,
les principaux bailleurs de fonds — tels que la Banque
mondiale et le Programme de développement des Nations
Unies — ont accepté de soutenir la priorité
du gouvernement central qui était de développer
les zones côtières, contribuant ainsi au renforcement
des inégalités régionales (117).


D’après le Conseil international, la coordination
entre donateurs est une des clés de la réussite
des programmes. Cette coordination est au moins nécessaire
pour éviter tout doublon ; mais, idéalement,
cela signifierait une mise en commun des ressources et une
approche plus large qu’un donneur d’aide unique
ne serait pas en mesure d’assurer seul. Malheureusement,
les exemples de coordination sont rares : « les donateurs
ont tendance à adopter des projets sans avoir une vue
globale des activités des autres donateurs. Par conséquent,
leur impact est local, et en général leur stratégie
reflète leurs propres priorités nationales et
leurs propres choix. Par exemple, la Suède souhaite
exporter son ombudsman, l’Allemagne son expérience
dans les tribunaux constitutionnels, et les Etats-Unis veulent
transplanter leur expérience de la société
civile (118) ».


En Chine, une coordination n’est mise en œuvre
que par les trois instituts nordiques pour promouvoir l’enseignement
du droit international des droits de l’homme depuis
1999. Pour le reste, la coordination se limite essentiellement
au partage de l’information. Pour ce qui est du dialogue
entre les pays, les réunions du « Processus de
Berne » initiées par la Suisse et le Bureau du
Haut Commissaire aux droits de l’homme regroupent occasionnellement,
depuis avril 2001, les représentants des pays qui prennent
part aux dialogues. On y discute les programmes de coopération
mais, le plus souvent, les personnes directement responsables
ne participent pas à ces réunions, leur utilité
est donc très réduite. La Fondation Ford organise
une fois par an à Pékin des réunions
de donneurs d’aide dans le domaine du droit, et certaines
réunions occasionnelles regroupent des donneurs travaillant
spécifiquement sur les projets relatifs aux droits
de l’homme, mais cela n’est pas formalisé.
Une indication du véritable degré de coordination
est le fait qu’un forum mis en place par le British
Council pour l’échange d’information entre
les donneurs d’aide dans le domaine du droit a été
fermé l’année dernière faute d’utilisateurs
(119).


Ce manque de coordination peut être imputé
à plusieurs facteurs : la promotion de modèles
nationaux dans les programmes d’aide, la pression due
à l’obligation de réussite en raison de
liens avec des objectifs de politique étrangère
plus larges, le désir qu’ont beaucoup de donateurs
d’être présents en Chine et la concurrence
entre les donateurs. La compétition est un problème
courant en matière d’aide. Même dans le
contexte d’un véritable engagement pour la réforme,
comme en Russie, les donateurs avaient élaboré
des projets de formation juridique rivaux, plutôt que
de regrouper leurs fonds pour mettre en place un programme
de formation complet (120).
Naturellement, on pourrait arguer que des projets différents
peuvent promouvoir des approches nombreuses et diversifiées
de la réforme. Ce serait peut-être le cas si
les donneurs finançaient essentiellement des ONG. Mais
travailler à la construction officielle d’un
état de droit, comme dans le cas de la Russie et de
nombreux projets chinois, implique des réformes institutionnelles
qui nécessitent des solutions systémiques et
des financements considérables.


Certains des donateurs étudiés pourraient
faire davantage d’efforts pour dépasser le cercle
confortable des bénéficiaires habituels et soutenir
ceux qui, dans la société chinoise, sont explicitement
(ou même implicitement) engagés à améliorer
les droits de l’homme. Par exemple, ils pourraient fournir
une plus grande aide juridique, y compris celle offerte par
des non-juristes, et financer des organisations et des réseaux
indépendants impliqués dans des questions spécifiques
relatives aux droits de l’homme, y compris hors de la
sphère juridique. Cela signifierait consacrer davantage
d’argent à des fonds distribués sous forme
de bourses avec un minimum de formalités bureaucratiques.
Ils pourraient également lever des restrictions, notamment
celles qui excluent le soutien aux organisations en exil ou
les projets de droits de l’homme hors de Chine (121).


Deux chercheurs chinois sont d’avis que la mise en
œuvre de la loi devrait être la priorité.
Le financement de projets purement académiques est
du gaspillage, estime l’un des informateurs ; en revanche,
les donateurs devraient financer davantage d’études
empiriques, souvent coûteuses. D’autres pensent
qu’il faut consacrer davantage d’efforts aux travaux
qui cherchent un fondement aux droits dans les concepts locaux
et traditionnels. Si les universitaires peuvent changer la
mentalité des gens, il faut les soutenir pour aider
la Chine à mettre en place elle-même un état
de droit et des protections pour les droits de l’homme
(122). Plusieurs ont
déclaré que les donateurs devraient consacrer
plus d’argent à l’amélioration de
l’enseignement juridique de base (pas seulement en matière
de droits de l’homme), ce que la plupart semblent réticents
à faire aujourd’hui.


Certains chercheurs en droit pensent qu’il est accordé
trop d’importance à la théorie d’un
point de vue normatif, et pas assez à ce qui est possible.
Par ailleurs, les travaux universitaires ont peut-être
plus d’impact sur la réforme juridique que sur
l’application du droit dans laquelle la politique et
les conditions sociales plus larges jouent un rôle important.
Les personnes sur le terrain ont peut-être de meilleures
idées sur l’application pratique que les intellectuels
(123). Toutefois, un
des exécutants a souligné que les chercheurs
en droit chinois ont toujours eu un plus grand rôle
politique que leurs équivalents occidentaux, et qu’il
était donc important de travailler avec eux pour influencer
le gouvernement (124).


Les Chinois interrogés ont exprimé des points
de vue contradictoires sur le potentiel du droit international
des droits de l’homme et sur le rôle des donneurs
dans son développement. Les efforts des pays nordiques
pour son enseignement, notamment le développement d’un
réseau d’enseignants, sont très appréciés
par les universitaires concernés. Deux chercheurs,
l’un spécialisé dans une autre discipline
du droit et l’autre ne travaillant plus dans ce domaine,
se sont cependant montrés critiques sur ce qui pouvait
être accompli dans le climat politique actuel. Les études
menées jusqu’à présent ont donné
peu de résultats pratiques étant donné
les restrictions qui pèsent sur ce que les chercheurs
peuvent étudier et publier.


Plusieurs de nos interlocuteurs ont le sentiment que les
donneurs d’aide ont une conception trop étroite
des droits et de la manière de les améliorer
en Chine. Selon un chercheur, il faut trouver une approche
plus large, au niveau de l’éducation civique,
en enseignant notamment le rôle que la loi peut et devrait
jouer dans la société. Plusieurs informateurs
s’inquiétent de l’intérêt
porté par les donneurs d’aide à des projets
trop « politiques ». Certains donneurs exigent
une implication trop spécifique, tant dans les faits
qu’administrativement, dit l’un d’entre
eux.


 


A l’issue de plus de cinq années de dialogues
consacrés aux droits de l’homme, beaucoup de
diplomates reconnaissent en privé que ces rencontres
ne donnent guère de résultats, et que les véritables
réalisations ont eu lieu dans le cadre des programmes
de coopération (125).
Ainsi, de l’avis même des donneurs d’aide,
les programmes envisagés ici constituent un indicateur
du succès de cette approche. Mais en raison du manque
d’objectifs précis en termes d’améliorations
des droits de l’homme, le simple fait qu’une action
soit engagée est souvent suffisant pour que les donateurs
la qualifient de succès. Les donneurs d’aide
tendent à analyser la coopération plutôt
en termes quantitatifs que qualitatifs (nombre de personnes
ayant participé à telle ou telle formation,
type de séminaire organisé, visite d’une
délégation chinoise dans le pays donateur lors
d’un voyage d’étude), sans évaluation
de l’impact réel ou potentiel de ces activités,
et sans même établir de lien entre celles-ci
et un programme de réforme spécifique. En revanche,
les rapports de certaines agences chargées de la mise
en œuvre sont plus susceptibles de mesurer l’impact
des travaux réalisés (126).


Cela ne veut pas dire que les programmes analysés
ici n’ont pas abouti, ni que les activités qu’ils
ont financées n’en valaient pas la peine. Mais
souvent, l’information disponible est trop faible pour
permettre une évaluation significative des résultats
— réels et potentiels — d’un programme.


Naturellement, des changements dans le climat politique
— notamment l’augmentation du nombre d’organisations
à but non lucratif indépendantes et une plus
grande couverture médiatique de sujets dits sensibles,
y compris celui des droits de l’homme — font que
les conditions se sont quelque peu améliorées,
permettent d’aborder des questions plus sensibles et
accroissent le degré de faisabilité des projets.
Les donateurs et leurs agences ont à n’en point
douter contribué à ce changement de climat,
en tirant les leçons de leur expérience et en
construisant une relation de confiance avec les partenaires
chinois par le biais d’une coopération de plusieurs
années. Plusieurs progrès récents méritent
d’être signalés : l’engouement pour
la création de centres de droits de l’homme dans
les universités, l’entrée des droits de
l’homme dans les cours des facultés de droit,
et la possibilité que le ministère de l’Education
rende bientôt ces cours obligatoires.


Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que l’enseignement
du droit international des droits de l’homme ait fait
quelques progrès. C’est, entre autres, grâce
à l’intervention de donneurs d’aide, notamment
des instituts scandinaves pour les droits de l’homme.
Leur lutte pour développer l’enseignement du
droit international des droits de l’homme en Chine est
un exemple de ce qui peut être réalisé
grâce à une approche concertée, de long
terme, fondée sur la coopération entre les donneurs
d’aide.


Il est aujourd’hui important que les donateurs adoptent
une stratégie plus cohérente et plus réfléchie.
Ils doivent soutenir davantage les travaux empiriques sur
le système légal et les droits de l’homme,
adopter une approche plus concertée avec les agences
gouvernementales, encourager la coordination entre les donneurs
d’aide et favoriser la planification relative aux droits,
élargir le cercle des institutions bénéficiaires
afin d’aider celles qui s’engagent véritablement
sur la question des droits, opter pour une meilleure tactique
politique combinant pression et dialogue.


De tels changements ne sont pas faciles : une partie non
négligeable du déficit stratégique n’est
pas liée au contexte chinois ; certains de ses effets
sont communs à tous les programmes d’aide relatifs
à l’état de droit. Aussi les donateurs
doivent-ils s’attaquer à des problèmes
plus généraux. Il leur faut notamment prendre
conscience que les priorités fixées par des
processus politiques et institutionnels dans les pays donateurs
ne sont pas toujours les plus utiles dans le contexte du pays
récipiendaire. Qui plus est, certaines positions des
donateurs — comme leur insistance à recourir
à des institutions et à des experts de leur
propre pays quel que soit leur niveau de connaissance ou d’expertise,
et la confusion sur l’objectif de l’état
de droit (servir les intérêts des multinationales
ou faire progresser les droits ?) — ne font que créer
des obstacles à l’amélioration des droits
de l’homme.


Dans le contexte chinois, les lacunes en matière
de stratégie concernent essentiellement le manque d’attention
accordée au travail empirique — y compris le
suivi des droits de l’homme — qui aiderait à
déterminer les interventions les plus appropriées,
et l’incapacité à encourager et à
soutenir la planification officielle au niveau « macro
» et l’identification des besoins au niveau «
micro ». Des approches empiriques conduiraient à
des solutions spécifiques répondant à
des problèmes concrets. Prenons l’exemple de
la formation juridique : plusieurs études ont démontré
que si la formation n’est pas liée à un
programme de réforme bien défini comprenant
des incitations au changement, elle n’aura que peu d’effet
(127). L’idée
que la simple exposition de quelques individus à un
modèle de pratique étranger peut suffire à
susciter le changement est une idée naïve, à
l’origine de gaspillages de ressources.


L’adoption d’une approche stratégique
ne signifie pas que les donneurs d’aide imposent leurs
vues aux partenaires chinois. Comme un responsable d’agence
l’a noté : « il doit y avoir une implication
locale dans la définition du problème et la
manière dont il doit être résolu — il
nous faut donc accepter que les projets ne prennent pas la
tournure que nous avions imaginée (128) ».


Une des questions cruciales est le choix des partenaires
et, surtout, de savoir si l’approche « élitiste
» que les donneurs ont adoptée jusqu’à
maintenant est la plus à même de faire progresser
la situation des droits de l’homme sur le terrain. Se
peut-il que le long processus d’élaboration de
la confiance signifie que les donateurs ne se sont pas adressés
aux bons partenaires ? Et s’ils avaient commencé
par analyser quelles initiatives chinoises avaient un impact
sur divers problèmes liés aux droits de l’homme
et essayé de soutenir ces efforts par des financements,
mais aussi par l’ouverture de canaux internationaux
de communication et d’expertise ?


Dans une société où la violation des
droits est de plus en plus le reflet des divisions de classes,
l’engagement des intellectuels en tant que groupe est
peut-être même douteux. « Depuis [1989],
le gouvernement a graissé la patte aux intellectuels
en leur offrant de gros salaires — les salaires des
professeurs d’université ont été
multipliés par dix ces dix dernières années.
Les universités et les instituts de recherche croulent
sous les subventions. La plupart des intellectuels mènent
aujourd’hui une vie confortable et ont le droit de publier
leurs idées assez librement » (129).
Cela n’empêche pas les donneurs d’aide d’attendre
que les universitaires fassent preuve d’un plus grand
activisme en Chine qu’ailleurs.


Les donateurs doivent de toute évidence faire davantage
d’efforts pour identifier les groupes et les individus
qui ont déjà commencé à s’intéresser
d’eux-mêmes à des questions relatives aux
droits de l’homme. Ils doivent aussi se montrer prêts
à prendre davantage de risques pour appuyer de telles
initiatives. Il est clair que là où des actions
sont déjà lancées, il y a un fort potentiel.
On peut citer comme exemples le « Réseau violence
domestique », présent dans toute la Chine et
financé par un consortium de donateurs, le travail
de Wan Yanhai et ses collègues sur les questions du
Sida (130), ou encore
certains chercheurs en droit pénal qui travaillent
à introduire des normes internationales dans le droit
chinois (131). Il faut
aussi reconnaître que si l’on peut faire beaucoup
en Chine aujourd’hui, les organisations de défense
des droits de l’homme ont toujours un rôle important
à jouer hors de Chine, notamment grâce au lobbying.
Seules ces organisations peuvent faire pression et soumettre
des rapports aux Nations Unies.


Certains donateurs ont mis en place des « programmes
de bourses » qui financent des projets généralement
initiés au niveau local. Toutefois, ils finissent souvent
par financer les mêmes organismes semi-officiels que
d’autres programmes d’aide. Pour remédier
à cela, il faudrait que les formalités de demande
de financement soient plus ouvertes et plus simples, et que
des efforts soient faits pour améliorer l’information
concernant les procédures.


Bien sûr, il n’est pas inutile de continuer
à collaborer avec des partenaires ayant leurs entrées
dans les milieux officiels, à condition qu’ils
soient en mesure de résoudre certaines questions pratiques.
Un exemple positif est le travail de plusieurs agences britanniques,
financées à la fois par le Royaume-Uni et l’UE,
sur les questions de justice juvénile (132)
et de trafic d’enfants dans le Sud-Ouest de la Chine
(133).


Dans le même ordre idée, on peut remettre en
question l’attention exclusive portée à
l’appareil formel de la justice comme point d’entrée
pour les droits de l’homme en Chine. Après l’échec
de programmes américains visant à améliorer
les institutions légales dans des pays d’Amérique
latine, on commence maintenant à reconnaître
qu’il faut aussi s’intéresser à
« la demande » (134).
En d’autres termes, si les gens ne réclament
pas que leurs droits soient protégés par le
système légal, les pratiques ne changeront jamais.
Mais pour cela, il faut que les donneurs d’aide ne se
limitent pas aux institutions et apportent leur soutien à
d’autres entités telles que les groupes communautaires,
les organes qui offrent des services juridiques aux pauvres,
les médias, etc.


En Chine, bien que de tels groupes se soient développés
ces dernières années, leurs activités
sont restreintes par la volonté des autorités
centrales et locales de contrôler les organisations
indépendantes. Cela nous mène à un autre
élément stratégique : les donneurs d’aide
seront peut-être amenés à se battre davantage
contre les obstacles politiques pour arriver à une
réforme légale davantage orientée vers
les droits de l’homme. Nos informateurs chinois affirment
de manière quasi unanime que les pressions internationales
ont joué un rôle important dans les concessions
faites par le gouvernement chinois en matière de droits
de l’homme. Leur message est clair : ils veulent à
la fois de la coopération et de la pression sur le
gouvernement, les deux possèdent une synergie essentielle.
C’est une des raisons pour lesquelles la question de
la terminologie est importante — le fait de rendre politiquement
acceptable le travail en matière de défense
des droits de l’homme qualifié comme tel, élargit
potentiellement l’espace de l’activisme, et facilite
la participation à des projets de coopération
sur ce thème.


Un tel engagement n’aboutirait pas forcément
aux situations que le gouvernement chinois qualifie de «
confrontations » et rejette, mais pourrait encourager
les autorités chinoises à s’engager dans
des projets qui correspondent à leurs priorités
dans le domaine des droits de l’homme, comme la formulation
d’un Plan d’action national relatif aux droits
de l’homme avec l’aide des Nations Unies, en utilisant
les méthodes recommandées plus haut. Cela pourrait
ouvrir le champ de l’engagement et renforcer l’impact
des programmes mis en œuvre par les donneurs. Cela permettrait
de susciter un débat national, qui créerait
un espace pour les défenseurs chinois des droits de
l’homme — un élément décisif
pour favoriser des changements pratiques sur le terrain. –


 


Traduit de l’anglais par Raphaël
Jacquet

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