Christine P. Wong : Financing Local Governement in the PRC

L’ouvrage publié sous la direction
de Christine P. W. Wong est le fruit d’une recherche collective
menée sous les auspices de la Banque asiatique du développement
et co-financée par le Ministère des finances chinois.
C’est dire toute l’importance attribuée au sujet
par les autorités chinoises dans la mesure où ce n’est
pas tous les jours qu’une recherche effectuée par des
chercheurs étrangers est financée par un organisme
public chinois. Ce livre constitue en fait le deuxième volet
d’une recherche plus vaste consacrée au système
fiscal chinois ; le premier volet, paru en 1995 (1), analysait l’évolution
du système fiscal depuis le début des réformes
dans la perspective du gouvernement central et de ses rapports avec
les gouvernements provinciaux. Ce deuxième ouvrage étend
cette fois les recherches en direction du financement public au
niveau local (villes, districts, bourgs et villages), tout en comparant
l’expérience chinoise à celles d’autres
pays. Pour bâtir leur analyse, les auteurs ont réalisé
une étude approfondie des finances locales dans deux provinces,
celles du Shandong et du Guizhou : quatre villes ont été
choisies, Qingdao, Tai’an dans la province du Shandong, Guiyang
et Anshun dans la province du Guizhou et quatre districts, Qufu
et Penglai au Shandong, et Zunyi et Puding au Guizhou ; les auteurs
ont également récupéré beaucoup de matériaux
sur la province du Hebei, ce qui, au total, avec les statistiques
disponibles au niveau national, leur permet d’obtenir une image
assez fiable de l’état des finances locales.

Malgré l’importance du sujet, le
financement public local est resté jusqu’à une
période récente très largement ignoré
des études chinoises. Quelques ouvrages parus récemment
comme celui de Marc Blecher et Vivienne Shue (2) ou l’article
collectif de Christine Wong, Albert Park, Scott Rozelle et Changqing
Ren (3), ou encore sous un angle un peu différent, le programme
de recherche mené par David Goodman (4) sur les provinces
chinoises, ont tenté d’aborder ce problème. Cependant,
aucun d’entre eux ne traite de front ou de manière aussi
détaillée ce sujet. L’ouvrage édité
par C. Wong fera donc certainement date dans ce domaine.

L’enjeu est pourtant de taille. En effet,
les auteurs révèlent que selon une étude de
la Banque asiatique du développement, la Chine devrait investir
pour répondre aux besoins de la croissance, dans les dix
années à venir, dans les secteurs des télécommunications
et des transports seulement, près de 500 milliards de dollars
US (p. 124) ; plus de 300 grandes villes et 13 000 villes moyennes
ont été créées administrativement depuis
1983 pour tenir compte de la croissance de la population urbaine
qui devrait passer à près de 750 millions en 2010.
Or, il apparaît qu’en Chine, les finances locales sont
un des maillons les plus importants du financement des services
à la population (santé et éducation) et des
infrastructures urbaines, puisque les auteurs estiment que jusqu’à
60 % des dépenses budgétaires du pays sont effectuées
par les échelons administratifs locaux (sans compter les
fonds extrabudgétaires et autres revenus gardés presque
exclusivement par les gouvernements locaux, et qui augmenteraient
encore ce chiffre).

Les auteurs concluent cependant que le système
fiscal chinois est mal organisé pour répondre à
ce défi. Un des grands enseignements de l’ouvrage repose
sur le fait que la réforme économique a conduit tous
les échelons administratifs chinois locaux vers une plus
grande autonomie en matière de revenus et de dépenses
fiscales ; cependant, comme contrepartie de cette évolution,
on assiste à de très graves disparités entre
les différentes localités chinoises dans leurs capacités
à pourvoir les aux besoins les plus élémentaires
de la population. Les comparaisons internationales fournies par
les auteurs montrent que la Chine serait un des pays où ces
disparités sont les plus flagrantes. Avec les exemples donnés
sur l’éducation et la santé, les auteurs illustrent
ces déséquilibres, mais ils insistent également
sur les contrastes entre les décisions politiques prises
au niveau central et leur applicabilité. Le gouvernement
central a en matière d’éducation et de santé
pris un certain nombre de mesures comme il le fait habituellement,
à savoir sous la forme d’objectifs quantitatifs sans
se donner les moyens de les réaliser sur le plan du financement
et de la gestion. Les dépenses d’éducation dans
les zones rurales les plus pauvres de la province du Guizhou ne
suivent pas la croissance des revenus fiscaux. La part relative
des dépenses d’éducation dans les dépenses
budgétaires totales est en déclin, passant de 13,6
% en 1989 à 12,3 % en 1993 (p. 224). Dans la majorité
des cas, les autorités locales ont dû recourir à
des taxes de divers types (le plus souvent sans l’autorisation
des autorités centrales) pour financer les dépenses
d’éducation (p. 230). De manière générale,
le revenu fiscal moyen par district chinois était de 34 millions
de yuans, mais on assiste à une très forte disparité
: 161 districts, les plus riches, avaient un revenu fiscal dépassant
les 100 millions de yuans ; en revanche, en bas de l’échelle,
on trouve quelque 2 000 districts qui n’arrivent pas à
couvrir leurs besoins par les impôts qu’ils lèvent.
On retrouve à un degré moindre la même dispersion
au niveau des villes.

De ce point de vue, le chapitre 7 rédigé
par C. Wong et L. West sur la question de l’égalisation
des dépenses publiques en fonction des besoins des localités
chinoises, est certainement un des plus intéressants. Il
fournit les principaux éléments d’explication
de ces déséquilibres et permet d’entrevoir les
grands chantiers à mener par le gouvernement chinois en matière
de politique fiscale. Le premier élément d’explication
donné par les auteurs repose sur la lente érosion
et la mauvaise utilisation des transferts de revenus fiscaux entre
les échelons administratifs depuis 1978. Les auteurs ont
réalisé plusieurs traitements statistiques pour mesurer
les différences entre les capacités de revenu et les
capacités de dépenses afin d’évaluer l’efficacité
des procédures de transfert entre provinces et entre différents
échelons administratifs à l’intérieur
d’une même province. Les enseignements tirés de
leur étude de terrain et de différentes régressions
montrent qu’il y a bien une égalisation des dépenses
budgétaires grâce à des transferts massifs de
revenus entre provinces ou à l’intérieur d’une
même province. La province du Shandong par exemple, n’a
dépensé que 59 % de ses ressources disponibles, redistribuant
vers le haut (gouvernement central) et vers le bas, 41 % de ses
ressources fiscales. De la même manière, les impôts
levés au niveau des bourgs et des villages remontent parfois
en proportion importante vers les districts. Aussi, d’une manière
générale, il est normal de retrouver au niveau global
une dispersion moins élevée entre les différentes
provinces et les différents échelons administratifs
en ce qui concerne les dépenses qu’en ce qui concerne
les revenus fiscaux. Les capacités de revenus fiscaux sont
fortement différenciées et seuls les transferts peuvent
permettre de tendre vers une égalisation des dépenses
budgétaires. Cependant, les auteurs posent deux bémols
importants : d’une part, ils constatent que l’égalisation
est de moins en moins perceptible, ou, dit d’une autre manière,
que les sommes transférées aux différents échelons
administratifs représentent une part de plus en plus faible
des revenus fiscaux, surtout à partir de 1988 (p. 292). Ces
résultats confirment donc ce qu’on savait assez bien
au niveau national, à savoir qu’une part de plus en
plus faible des revenus fiscaux des provinces est remise au centre.
La part des transferts dans les revenus fiscaux des provinces excédentaires
et des grandes villes au budget autonome (jihua danlie chengshi
qui sont au nombre de 9 depuis 1993) est passée de 31
% en 1986 à 22 % en 1993. D’autre part, parmi les différentes
méthodes de transferts, celle fondée sur les quotas
forfaitaires négociés entre les différents
échelons administratifs apparaît comme la plus efficace
car elle permet de répondre aux véritables besoins
des gouvernements. Cependant, leur part dans le total des revenus
transférés est en diminution. En revanche, les subventions
ont des effets contraires à leur intention initiale, en ce
sens qu’elles ne conduisent pas à une égalisation
des dépenses. Les subventions bénéficient plus
aux provinces et aux localités les plus riches. L’explication
fournie par les auteurs repose sur le fait que les subventions servent
à garantir la stabilité des prix et qu’elles
bénéficient de ce fait aux régions les plus
urbanisées. Les transferts sont donc au fil des années
de moins en moins capables de garantir une égalisation des
dépenses par tête. A fortiori, les transferts
manquent de transparence et sont définis souvent sous une
forme ad hoc qui ne permet pas véritablement de répondre
aux besoins des différents gouvernements.

La deuxième source des disparités
selon les auteurs repose sur la croissance des fonds extrabudgétaires
et des autres fonds non inclus dans le budget, lesquels sont à
la discrétion des gouvernements locaux. Ce phénomène
a été analysé depuis longtemps dans les études
sur l’économie chinoise, notamment sur le contrôle
de l’investissement et les désordres créés
sur le plan des structures industrielles (absence d’économies
d’échelle, compartimentation provinciale de l’appareil
de production). Ici, les auteurs ont cherché à analyser
les conséquences sur le plan du financement public local.
Si ces revenus non budgétisés ont sans aucun doute
permis aux gouvernements locaux d’augmenter leur capacité
de dépenses, tous n’ont pas la même aptitude à
lever ce type de fonds. En effet, ceux-ci sont directement liés
à l’importance des activités industrielles (essentiellement
des impôts levés sur les entreprises). Aussi, plus
les localités sont riches, plus les gouvernements locaux
sont capables de générer ce type de revenus. Cependant,
ces revenus non budgétisés échappent au contrôle
des échelons administratifs supérieurs et a fortiori,
à toute politique de redistribution définie par le
gouvernement central. Les localités les moins industrialisées
sont donc placées devant un double désavantage : un
accès plus restreint aux revenus non budgétisés,
et pour les raisons indiquées dans le paragraphe précédent,
des transferts de revenus fiscaux d’autres échelons
administratifs qui diminuent avec le temps. Les régions pauvres
ont ainsi tendance à imposer pour leur propre survie des
taxes très impopulaires qui, sur le moyen terme, pourraient
avoir un coût politique pour les autorités chinoises.

La grande force de cet ouvrage est donc de
mettre en lumière les mécanismes fiscaux qui contribuent
à créer ces « spirales » de déséquilibres
en matière de dépenses budgétaires sur le territoire
chinois. Ces phénomènes perpétuent en fait
des déséquilibres qui, avant le lancement de la réforme
en 1978, correspondaient à des choix de politique économique
délibérés et liés au système
d’économie planifiée : le monde rural devait
financer le développement industriel dans les zones urbaines
et ne rien demander au monde urbain sur le plan de la fiscalité.
Qui plus est, dans les villes, l’urbanisation et les services
étaient liés aux entreprises industrielles qui assuraient
la protection sociale, le logement, parfois l’éducation
et prenaient en charge l’industrialisation. Dans le contexte
d’une économie en transition comme en Chine, on mesure
ainsi toute l’étendue du chantier de la réforme
fiscale.

Les auteurs terminent leur ouvrage sur une
série de recommandations très pertinentes, parmi lesquelles
la nécessité pour le gouvernement central de définir
des minimums sociaux en matière d’éducation,
de protection de la santé et d’urbanisation, que toutes
les localités devraient au moins atteindre. Les localités
les plus riches seraient libres d’aller au-delà de ces
minimums sociaux, mais les provinces les plus pauvres devraient
avoir accès à des mécanismes de transferts
de revenus fiscaux leur permettant de garantir ces minimums. Les
auteurs affirment qu’il y a nécessité de clarifier
et de mieux répartir les compétences en matière
de dépenses dans la hiérarchie administrative de l’Etat.
Ils insistent également pour une profonde réforme
des procédures de transferts de revenus fiscaux entre les
localités pauvres et celles plus riches. Ceci implique bien
évidemment de budgétiser les fonds extra-budgétaires
et les autres sources de revenus qui sont encore à la discrétion
des gouvernements locaux, afin de les intégrer dans le système
de transfert des revenus fiscaux. Les réformes de 1994 constituent
un premier pas selon les auteurs pour résoudre les déséquilibres
structurels du système fiscal chinois. Mais elles se sont
limitées à rationaliser les rapports entre le gouvernement
central et les gouvernements provinciaux. La réforme n’a
selon eux pas encore atteint les échelons administratifs
inférieurs aux gouvernements provinciaux.

Peu de critiques finalement sont à apporter
sur l’ouvrage. On regrettera parfois quelques descriptions
un peu stériles de structures de revenus ou de dépenses
de gouvernements locaux que les auteurs cherchent à comparer.
Ceux-ci semblent reconnaître eux-mêmes (p. 148) par
leur vocabulaire, qu’ils ignorent le contenu de certains postes
de dépenses ou des causes de leur évolution, rendant
les comparaisons sans grand intérêt. Sur le fond, on
aurait également aimé voir certains points traités
avec un peu plus de profondeur. Le lien avec la réforme des
entreprises d’Etat, par exemple, n’est abordé que
de manière superficielle. Les gouvernements locaux et les
entreprises d’Etat entretiennent cependant des liens insécables
sur le plan du financement local en matière de logement,
d’éducation, et surtout de protection sociale. C’est
en fait toute une refonte de l’organisation économique
urbaine qui est au centre des débats avec la réforme
des entreprises d’Etat. Les entreprises doivent certes se désengager
de ces services et passer le relais de la gestion aux gouvernements
locaux comme le préconisent les auteurs dans leurs recommandations
(p. 318), mais ce désengagement est loin d’être
une procédure linéaire et rapide comme le démontrent
l’expérience chinoise ainsi que celles des autres anciens
pays socialistes. L’ouvrage affichant dans son introduction
une volonté comparatiste avec les expériences menées
dans d’autres pays, on aurait aimé avoir un peu plus
de détails sur cet aspect. Dans le prolongement de ce débat,
la question fiscale touche immanquablement celle de l’équité
sociale. Il s’agit de savoir quelle répartition doit
être adoptée entre les différentes catégories
sociales dans le financement du budget, de la protection sociale,
quel type de contrôle la population détient sur la
gestion du système fiscal et sur les grandes décisions
en matière de politique fiscale. A aucun moment on ne trouve
dans l’ouvrage trace de ce débat, ni dans les analyses
des déficiences du système fiscal, ni dans les recommandations
en matière de réforme en conclusion du livre. On regrettera
donc l’absence totale d’une analyse sur les liens entre
les finances publiques et la démocratie, qui constitue pourtant,
qu’on le veuille ou non, dans les pays industrialisés
comme dans ceux en voie de développement, un des aspects
les plus importants dont dépend le développement économique
et social d’un pays.

Malgré ces quelques critiques, on a
affaire à un livre très riche qui couvre pratiquement
tous les aspects des finances locales chinoises. On ne peut que
souhaiter que les recommandations en matière de réforme
du système fiscal local soient entendues par les autorités
chinoises qui négocient actuellement un virage difficile
dans la poursuite des réformes économiques.

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