Jean-François Huchet, La crise environnementale en Chine. Evolutions et limites des politiques publiques

Paris, Presses de Sciences Po, 2016.

 

Compte-rendu par Sandra Poncet

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Jean-François Huchet est professeur des universités à l’INALCO, sur un poste d’économie et société des mondes chinois contemporains. Son dernier ouvrage intitulé La crise environnementale en Chine propose un état des lieux des problèmes environnementaux que connaît le pays ainsi qu’une discussion des facteurs de cette crise et des perspectives de sa résolution. Son argumentation donne la part belle au rôle des politiques publiques. Différents chapitres sont nourris de ses recherches antérieures sur le rôle de l’État dans le développement industriel de la Chine et justifie le sous-titre du livre Évolutions et limites des politiques publiques.

L’objectif principal du livre est d’alerter sur l’ampleur inédite de la crise environnementale touchant la Chine et sur l’insuffisance des politiques publiques pour y répondre. Malgré une inflexion (très tardive) et l’adoption d’un large dispositif juridique et administratif de lutte contre les dégradations de l’environnement, la Chine est encore loin de mettre en place les bases d’une croissance soutenable sur le long terme sur le plan environnemental. Au-delà de la rhétorique au plus haut niveau de l’État annonçant par la voix du premier ministre Li Keqiang en 2014 une guerre contre la pollution, la Chine ne semble pas encore prête à briser les causes profondes de la crise environnementale, en remettant notamment en cause la primauté de la croissance et l’absence de coopération au sein d’un appareil économique et politique fragmenté. Les autorités n’ont surtout pas démontré leur capacité à assurer la mise en œuvre des réglementations qui requiert il est vrai de s’attaquer aux puissants lobbys industriels et d’assurer une compensation financière appropriée des pertes induites par les ajustements imposés (fermetures d’usine, adoption de technologie propre).

Les différents chapitres du livre s’organisent au fil de trois parties. Les quatre premiers chapitres visent à fournir un état des lieux de la pollution en Chine. Le premier chapitre traite de la pollution de l’air, le second de la pollution de l’eau, le troisième de la dégradation des sols et le quatrième du problème des déchets. La situation environnementale en Chine a évolué de manière très rapide depuis le début du siècle en raison d’une accélération de la croissance économique portée par le secteur de la construction et l’industrie lourde, d’une croissance démographique rapide et d’une accélération du processus d’urbanisation. L’intérêt de ces chapitres est de fournir des statistiques très récentes issues à la fois de sources officielles chinoises et d’institutions internationales qui permettent un suivi complet des différentes sources de pollution. L’analyse est précise et documentée. Cette première partie rend bien compte de la complexité des problèmes de pollution notamment lorsque les différents polluants sont combinés. L’auteur dresse un constat sans appel : la crise environnementale que connaît la Chine est sans précédent, pas juste par l’ampleur des pollutions mais par le fait qu’elles touchent tous les domaines de l’écosystème.

Avant la Chine, l’Europe et les États-Unis ont eux aussi connus des crises environnementales majeures comme le grand smog de Londres en 1952 (qui a tout de même provoqué 12 000 morts prématurées) ou les pics de pollution à l’ozone en Californie qui obligeaient la fermeture des écoles dans les années 1970. Les autorités y ont réagi vigoureusement et ont réussi à revenir à des niveaux de pollution acceptables. La spécificité de la Chine tient tout d’abord au fait que tous les voyants sont au rouge, indiquant souvent des niveaux de pollution supérieurs à ceux envisagés par les appareils de mesure. Les autorités chinoises doivent ainsi proposer de manière urgente des mesures sur l’ensemble des fronts simultanément dans l’espoir de limiter les effets, qui apparaissent de manière décalée dans le temps, des pollutions dont certaines sont peu connues. Le chapitre 4 sur la progression incontrôlée des déchets industriels et ménagers par son nombre de pages limité à trois est emblématique de l’ampleur des zones d’ombres des problèmes de pollution et des défis à relever pour les résoudre. La situation chinoise se distingue paradoxalement par le fait que malgré la prise de conscience de la population et les nouvelles législations, les effets tardent à venir, suggérant que la transition écologique annoncée de la Chine pourrait s’avérer plus difficile que prévu. L’évolution de la pollution de l’air est assez emblématique. Les données sur la concentration en particules, disponibles depuis 2009, indiquent clairement l’échec de la politique gouvernementale à améliorer la qualité de l’air dans les villes chinoises, au moins jusqu’en 2014. Après une amélioration en 2015 et 2016 la concentration en particules est semble-t-il reparti à la hausse en 2017.

Les deux autres parties du livre permettent de comprendre la lenteur des progrès réalisés. La seconde partie porte sur les dimensions structurelles propres à la Chine qui expliquent à la fois l’ampleur des problèmes et leur persistance. Jean-François Huchet les identifie comme les racines politiques et économiques de la crise. La première est un cadre institutionnel et intellectuel hérité de l’ère maoïste qui insiste sur la capacité par l’effort collectif et la volonté politique de vaincre toutes les oppositions y compris les contraintes émanant de la nature. Les choix des pratiques agricoles sous Mao ont ainsi été faits au mépris des conditions climatiques et physiques, épuisant des ressources et des écosystèmes structurellement fragiles. Il en a été de même de la stratégie industrielle sans considération pour l’efficacité et les conséquences environnementales. Le processus de réformes à partir de 1978 n’a hélas pas changé de logique. L’analyse des incohérences de l’organisation industrielle chinoise est un point fort du livre : elle se nourrie pertinemment des travaux antérieurs de l’auteur. Il y décrit une course à la croissance à tout prix dans un système productif compartimenté localement où les producteurs sont tout puissants et peu soucieux des économies d’échelle. L’accroissement de la production s’est immanquablement réalisée en ignorant, voire souvent en bafouant consciemment, les règles en matière de protection de l’environnement. Les chapitres 2 et 3 de la seconde partie portent respectivement sur la pression démographique et sur l’addiction au charbon qui renforcent les répercussions délétères du développement économique du pays. En effet, entre 1990 et 2016, la population chinoise s’est accrue de 244 millions de personnes, le revenu par tête a quasiment décuplé tandis que le taux d’urbanisation passait de 26 à 57 %. Ce sont autant de facteurs de demande supplémentaire pour des nouveaux logements et infrastructures (exigeant ciment, acier, verre, etc.), de l’électricité, des voitures et tous les biens caractérisant les modes de vie occidentaux. Ce sont surtout autant de contraintes supplémentaires sur les marges de manœuvre des politiques publiques luttant contre la pollution. Le chapitre 3 sur l’addiction de la Chine au charbon porte une accusation maintenant bien établie : l’abondance du charbon en Chine et son faible coût par rapport aux autres énergies que la Chine aurait à importer expliquent la prédominance du charbon dans le mix énergétique du pays malgré son potentiel de pollution à toutes les étapes, de l’extraction à la combustion. La consommation de charbon en Chine représente la moitié du total mondial et se réalise dans des conditions d’efficacité énergétique trois fois inférieures à celles des pays riches. Le poids du charbon dans le mix énergétique (62 % en 2016) est le principal responsable des émissions de particules et contribue grandement à la pollution des sols et à la pénurie en eau.

La troisième partie qui porte sur l’évolution et limites des politiques publiques face à la crise révèle la vision relativement pessimiste de l’auteur. Le chapitre 1 décrit la trop lente évolution du dispositif gouvernemental et législatif en matière de protection de l’environnement. Sur le papier au moins, les avancées sont néanmoins notables : le pays s’est doté de lois et réglementations environnementales parmi les plus restrictives au monde. La nouvelle loi de 2015 permet ainsi aux autorités de fermer les entreprises contrevenant gravement aux normes de pollution, alors que précédemment elles ne pouvaient imposer que des amendes dont les montants n’étaient pas dissuasifs. Parmi les avancées les plus notables, dans le contexte chinois de censure et de défiance face aux organisations non-gouvernementales, se trouvent une plus grande transparence sur les données de pollution et d’émissions et la protection des lanceurs d’alertes sur les questions environnementales[1]. La liste des personnes habilitées à porter plainte devant la justice pour le non-respect de normes environnementales a également été élargie aux victimes de la pollution et aux ONG. Dans les chapitres qui suivent l’auteur revient sur les différents obstacles structurels qui expliquent que ces avancées dans les lois ne sont pas suivies sur le terrain. Les développements les plus intéressants sont ceux dans ces chapitres qui discutent les entraves tenant à l’économie politique dans la continuité du chapitre 1 de la deuxième partie. L’auteur y décrit combien l’organisation industrielle chinoise entrave les efforts en faveur de l’environnement. Il présente la structure industrielle chinoise comme une superposition de deux systèmes : le premier planifié et centralisé comprend les grandes entreprises d’État dans les secteurs stratégiques dont l’énergie, le second est complètement morcelé et correspond à une duplication de systèmes économiques locaux sans souci de spécialisation. Malgré les réformes visant rationalisation de la production et gains d’efficacité, les impératifs de préservation de l’emploi et des ressources fiscales ont incité les autorités locales à maintenir l’activité d’entreprises inefficaces et polluantes par subventions directes ou par le canal du crédit bancaire. L’auteur doute que les changements en cours soient en mesure de rompre les rapports clientélistes et la collusion existants entre les gouvernements et les entreprises au niveau local. Il décrit de manière très intéressante les stratégies parallèles des acteurs locaux pour contourner les mesures de réduction des surcapacités et des normes de pollution dans les secteurs hautement polluants comme le ciment et l’acier. La révision à la hausse de 17% des chiffres officiels de la consommation de charbon fin 2015 pour refléter l’ampleur des sous-évaluations locales en est un triste témoignage. Un autre passage éclairant porte dans le dernier chapitre sur les efforts de réduction des émissions et les rapides progrès au niveau des centrales thermiques au charbon qui sont directement sous le contrôle de l’État. Le gouvernement central a pu facilement, notamment lors de la conception des nouvelles centrales, y imposer des normes plus strictes et réaliser une réduction importante de leurs émissions, principalement des PM10 et du SO2. A contrario les progrès ont été bien moindres pour les particules PM2.5 dont les émissions sont plus dispersées sur le plan sectoriel (ciment, acier, automobiles) et plus difficilement contrôlables techniquement. La volonté politique pour imposer des règles environnementales n’a pas prévalu face aux puissants lobbies au niveau des administrations centrales et locales. Il aurait d’ailleurs été intéressant que le chapitre aborde les luttes bureaucratiques opposant le ministère de l’environnement d’une part et les entreprises China National Petroleum Corp. (CNPC) et Sinopec Group d’autre part sur l’adoption de normes d’émissions plus strictes pour les camions diesel et les autobus, en raison de la mauvaise qualité de l’essence fournie par les deux entreprises.

Le livre fournit ainsi un état des lieux précis et actualisé des défis environnementaux et souligne à raison que l’enjeu est éminemment politique. Deux aspects auraient mérité plus d’attention. Le premier tient à la dimension spatiale du problème environnemental en Chine. Les autorités chinoises sont-elles prêtes à sacrifier une partie de l’objectif de croissance économique et de la préservation de l’emploi notamment dans des provinces pauvres pour répondre à la demande d’amélioration de la qualité de vie surtout exprimée par les résidents urbains de la frange côtière ? Les localités pauvres n’ont parfois pas d’autre choix que d’accueillir les activités sales qui sont chassées des villes riches, elles en dépendent pour les recettes fiscales et la croissance du PIB. La réduction de la pollution générale en Chine ne pourra pas se faire s’en s’attaquer à cette facette spatiale et réduire les inégalités de revenus. Le deuxième aspect est d’ordre international : alors que la Chine est le premier investisseur mondial dans les énergies renouvelables, ses actions à l’étranger sont largement décalées pour un pays se disant en lutte contre la pollution et le changement climatique. En effet, la Chine est le plus grand exportateur mondial d’équipement charbonnier et participe à la construction de plus de 100 centrales électriques au charbon à l’étranger, dont certaines dans des pays à fort potentiel d’énergie solaire. Une question non abordée dans le livre porte sur la possibilité que la réduction des émissions à l’intérieur des frontières chinoises se réalise en partie grâce à l’exportation de la pollution chinoise à l’étranger. Les projets soutenus par les grandes banques d’État chinoises, notamment dans le cadre du projet « One Belt One Road » participeraient ainsi à ce qu’on nomme l’effet de havre de pollution. Ce serait au tour de la Chine dont les normes environnementales progressent de délocaliser les activités les plus polluantes n’ayant plus le droit de citer sur son territoire, parmi lesquelles la production d’énergie, vers des pays moins regardants.

Sandra Poncet est professeur en sciences économiques à l’Université Paris 1 et actuellement en délégation CNRS au Centre d’études français sur la Chine contemporaine (CEFC) ([email protected]).

[1] Le livre ne mentionne pas le succès grandissant de l’application Blue Sky lancée en 2015 par l’Institute of Public and Environmental Affairs (IPE), entité à but non-lucratif dirigé par Ma Jun, distingué par de nombreux prix internationaux pour son action en faveur de l’environnement en Chine.

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