L’accession de la Chine à l’OMC : un tournant historique ?

Le 11 décembre 2001, la République populaire de Chine (RPC)
devenait le 143e membre de l’Organisation mondiale du commerce
(OMC) après plus de 15 ans de travaux préparatoires et mettait
ainsi un terme à l’une des plus longues et difficiles négociations
de son histoire diplomatique.

Qualifiée par Mike Moore, le directeur général de l’Organisation,
« de moment historique pour l’OMC, pour la Chine et pour
la coopération économique internationale », cette accession,
savamment orchestrée par les médias chinois, devait stigmatiser
les attentes inouïes d’une puissance en devenir et en proie
à une pression politique, économique et sociale sans précédent((1).
Miracle d’une propagande étatique rompue à la « pénétration
» des masses((2), l’entrée de la Chine dans le forum mondial
du libéralisme commercial aurait fait l’unanimité au sein
d’une classe politique incapable de masquer ses divisions
et parmi une communauté d’affaires internationale avide
de recueillir les dividendes de ses investissements, voire
d’en découdre avec la Chine sur toute une série de pommes
de discorde commerciales, si l’on en croit les attentes
qui pèsent sur la possibilité de recourir au mécanisme de
règlement des différends de l’OMC.

Trois mois plus tard, l’euphorie semble être retombée
pour laisser place à des analyses plus nuancées des opportunités
et des défis auxquels devront faire face la population et
le gouvernement chinois en termes de coût économique et
social et d’adaptation du corpus juridique chinois aux normes
de OMC.

On se doit, pour mieux appréhender cette décision que
d’aucun compare au lancement de la politique de réformes
et d’ouverture de 1979, de la replacer dans l’histoire de
la Chine populaire. Cette relation au multilatéralisme économique
s’inscrit, en effet, dans la continuité d’une volonté d’ouverture
au monde, visant à garantir le développement économique
et la stabilité socio-politique d’un Etat en transition.

En 1949, c’est la nécessité d’une alliance avec l’Union
soviétique qui préoccupait une Chine désireuse de véhiculer
le dogme marxiste, et non pas les considérations libérales
d’un Accord provisoire naissant et incertain sur le commerce
et les tarifs douaniers auquel la République de Chine, fraîchement
réfugiée à Taiwan, ne souhaitait bientôt plus participer.
Le politique et l’idéologique ont pendant longtemps prévalu
et la Chine n’apprendra que bien plus tard à faire de l’économie
une arme diplomatique.

C’est en effet le 10 juillet 1986 que le gouvernement
de Pékin présente une demande officielle au directeur général
du GATT pour « retrouver », au nom de la continuité de l’Etat
chinois, son statut de « partie contractante » à l’Accord.
Il faut dire que, forte de son siège aux Nations Unies où
elle remplace le régime de Taipei le 25 octobre 1971, la
Chine populaire avait, dès cette période, entamé des négociations
en vue de se rapprocher des principales organisations internationales
à vocations économique et financière. Le 15 mai 1980, la
Chine retrouvait ainsi son siège au Fonds monétaire international
et à la Banque mondiale, dont elle était membre fondateur.
Elle participait ensuite, en 1981, au troisième Accord-multifibre
pour devenir formellement membre du comité du GATT sur les
textiles, en 1984. Il convient de préciser à nouveau que
l’offensive diplomatique visant à récupérer un siège au
GATT avait débuté dès novembre 1982, lorsque Pékin envoya
une délégation pour participer en tant qu’observateur à
la trente-huitième conférence des parties contractantes,
insistant alors sur sa qualité de partie contractante originelle
à l’Accord. En novembre 1984, la Chine devait obtenir l’autorisation
d’assister en tant qu’observateur au conseil du GATT et
aux conférences de ses organes subsidiaires. Puis, en avril
1985, elle devenait membre du comité consultatif sur les
pays en voie de développement. Les choses s’accélérèrent
à nouveau en 1992, non seulement parce que les travaux du
groupe de travail d’accession de la Chine au GATT et les
négociations bilatérales afférentes avaient avancé de manière
encourageante, mais aussi parce que Taiwan présenta sa candidature
en tant que territoire douanier distinct.

C’est dire l’importance de la dimension diplomatico-politique
d’une question que l’on a parfois tendance à analyser uniquement
sous l’angle économique. Déterminée à retrouver son statut
de partie contractante originelle et à faire la lumière
sur la position que Taiwan aurait toujours due occuper au
sein de l’Accord, la Chine mit alors tout en œuvre pour
accéder au GATT avant la création de l’OMC, comme en témoigne
l’exigeant projet de protocole du 20 décembre 1994. Mais
les ambitions de Pékin semblaient alors irréalistes car
inadaptées à ses performances et à ses structures économiques
réelles. L’Organisation mondiale du commerce fut donc créée
sans elle, le 1er janvier 1995, avec, entre autres,
Hong Kong et Macao pour membres fondateurs. Et il a fallu
attendre encore six ans pour voir Pékin rejoindre l’OMC
au prix d’une véritable bataille diplomatique qui la conduisit
à négocier 37 accords bilatéraux et à signer 900 pages de
Protocole d’accession.

Une double question se pose aujourd’hui : qu’apportera
l’OMC à la Chine et qu’apportera la Chine à l’OMC ?

Il est sans doute plus aisé de répondre à la seconde partie
de cette interrogation. On peut en effet supposer que dans
la mesure où elle est entrée en tant que pays en développement
dans cette instance commerciale multilatérale, la Chine
pourrait prendre le parti de ce groupe de pays, tout au
moins quand ses intérêts le lui commandent et que sa stratégie
de puissance n’est pas remise en jeu : ce pays pourrait,
aux côtés de nations comme l’Inde, contribuer à un certain
rééquilibrage au sein de l’institution. Cette analyse prospective
est néanmoins confrontée à un certain nombre de limites
si l’on se réfère à l’expérience passée de la Chine au sein
des organisations internationales. En effet, Pékin n’y a,
en général, manifesté qu’un intérêt limité et, en tout état
de cause, bien moins net que d’autres capitales, notamment
Delhi, pour la cause tiermondiste.

Cela ne signifie pas que la Chine se restreindra dans
le recours à toutes les nouvelles armes juridiques et diplomatiques
que l’OMC met à sa disposition. De fait, l’une des craintes
des opposants de l’entrée de ce pays dans l’Organisation
était justement une augmentation des conflits appelés à
être réglés par l’Organe de règlement des différends, à
terme susceptibles de saturer et donc de gripper l’institution.
Il va sans dire que ce risque existe en raison des multiples
récriminations avancées ces dernières années du côté chinois
(protectionnisme occidental) comme du côté américain ou
européen (dumping chinois). Toutefois, l’on peut
penser que de part et autre, afin justement d’éviter tout
grippage de la mécanique OMC, les gouvernements joueront
un rôle conciliateur et sauront à la fois médiatiser et
atténuer — ou du moins étaler et gérer dans le temps — les
différends qui, immanquablement, devraient survenir ou sont
d’ores et déjà apparus (cf. le différend sur l’acier entre
Pékin et Washington).

Il est certainement encore plus complexe de répondre à
la question de la transformation de la Chine par l’OMC.
Dans ce dossier spécial en deux numéros de Perspectives
chinoises
, l’un plus juridique et politique, l’autre
plus économique, nous nous y sommes essayés de la manière
la plus complète possible sans pour autant parvenir à être
exhaustif tant les répercutions de cette thérapie de choc
pensée il y a plus de 15 ans sont nombreuses.

Indiquons d’emblée que nous avons choisi de laisser de
côté un sujet essentiel mais pour le moins spéculatif :
l’entrée de la Chine dans l’OMC va-t-elle apporter la démocratie
à ce pays ? Dans un premier article, Leila Choukroune montre
combien l’impact sur le système légal chinois sera à la
fois direct mais complexe et progressif, pour ne pas dire
inégal. La mise en place, par exemple, de tribunaux indépendants
échappant au contrôle du Parti communiste, l’une des antiennes
de l’OMC, se charge d’une dimension politique évidente et
constitue, précisément, un obstacle sur lequel se heurte
et continuera de se heurter encore longtemps toute réforme
juridique en Chine populaire. La contribution suivante,
que l’on doit à Antoine Kernen, aborde une question non
moins politique : les effets quasi-immédiats de l’accession
de la Chine à l’OMC sur la situation de l’emploi, en particulier
dans l’industrie étatique, un secteur bien malade en dépit
des efforts déployés par les autorités chinoises depuis
de nombreuses années. La question au cas par cas des conflits
et au plus bas échelon possible de l’appareil gouvernemental,
par une sorte de transposition du principe de subsidiarité,
reste la norme et toute légalisation de syndicats indépendants,
malgré la ratification par la Chine, en 2001, du Pacte des
Nations Unis sur les droits économiques et sociaux, demeurera
exclu encore pendant de longues années.

D’aucuns diront que tout est question de présentation,
de « packaging », diraient les commerciaux. C’est
la raison pour laquelle l’analyse de la propagande et du
discours qui ont accompagné en Chine le processus d’accession
est essentielle (Pierre Hagman). En effet, les autorités
chinoises ont été contraintes de se positionner sur une
ligne étroite, sur un point d’équilibre permettant à la
fois de faire taire la plus grande partie des critiques
avancées par la Nouvelle Gauche, qui voit dans la globalisation
la mort avancée de l’économie socialiste, sans pour autant
nourrir par trop les espoirs des libéraux chinois et étrangers
qui espèrent transformer ce processus en principal aiguillon
du changement politico-institutionnel.

Une question importante et qui présente une dimension
politique évidente est celle de l’environnement : présentées
de manière très détaillée et précise par Andreas Oberheitmann,
les implications de l’entrée de la Chine à l’OMC sur l’équilibre
écologique du pays le plus peuplé et l’une des économies
les plus dynamiques du monde sont multiples et, par le frein
que cette préoccupation ou cette prise de conscience pourrait
exercer sur le développement, dans une certaine mesure déstabilisatrices.

Etroitement liée à l’entrée de la Chine populaire dans
l’OMC est évidemment celle de Taiwan. Depuis le début des
négociations, les autorités de Pékin l’ont voulu ainsi afin
de tenter de maintenir la fiction de l’unicité d’une nation
chinoise divisée en deux Etats depuis plus d’un demi-siècle.
Cela étant dit, cette nouvelle donne aura une influence
importante — et dans l’ensemble, comme le montre l’article
de Lawrence Liu, probablement bénéfique — sur les relations
entre les deux rives du détroit de Formose. Si les liaisons
maritimes et aériennes directes seront plus lentes à démarrer
qu’on le dit souvent — notamment parce que Taipei peut faire
valoir certaines clauses de sécurité de l’OMC et ainsi continuer
de maîtriser politiquement ces processus d’ouverture —,
les deux économies vont voir leur intégration s’accélérer,
accroissant d’autant le coût global de toute initiative
extrémiste ou guerrière, d’où qu’elle vienne.

Enfin ce premier volet du dossier OMC se clôt sur une
région particulière tant sur le plan économique que politique
: Hong Kong. A n’en point douter, maintenant que la Chine
continentale a rejoint l’ancienne colonie britannique (et
Macao) au sein de l’héritière du GATT, ces deux derniers
territoires vont de plus en plus être tentés de se fondre
dans la grande zone de développement que constitue le Delta
de la Rivière des Perles (Peter Chiu). Autrement plus difficile
à évaluer est l’impact à plus long terme sur les régimes
politiques et institutionnels de ces divers territoires
que le passé a longtemps divisé mais que l’avenir ne peut
que plus fortement unifier.

Les vingt dernières années de réforme ne sont pas, comme
on peut parfois le lire, le résultat de décisions « simples
» prises par un Etat « fort, efficace et pragmatique »,
mais le fruit de luttes internes au sein de la direction
chinoise, de décisions politiques à la portée immense tant
elles risquent de peser sur la stabilité sociale d’un pays
déchiré entre croissance et sous-développement((3). Le pari
de l’accession à l’OMC n’est donc pas encore gagné. Il reste
en effet à savoir comment la Chine instrumentalisera ce
choix politique lors du seizième congrès et comment elle
réussira à atténuer l’onde de choc de réformes imposées
par l’extérieur dans les années à venir.

Cette présentation ne serait pas complète sans indiquer
que l’ensemble de ce dossier a été coordonné par Leïla Choukroune,
que la rédaction de Perspectives chinoises remercie
chaleureusement pour avoir rassemblé dans les pages qui
suivent ou que vous lirez dans deux mois une série d’analyses
que, nous l’espérons, vous apprécierez. Bonne lecture !
•

Retour en haut de la page