L’accession de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce
Conséquences et défis sociaux — Un point de vue coréen

Le 19 septembre 2000, le Sénat américain
adoptait en dernière lecture, et en dépit de l’opposition
virulente des organisations syndicales et des groupes de défense
des droits de l’homme, un texte âprement discuté
garantissant à la Chine « des relations commerciales
permanentes et normales » (permanent normal trade relations
ou PNTR) avec les Etats-Unis. Cet ultime vote du Sénat eut
lieu quatre mois après que la Chambre des représentants
eut elle-même approuvé le texte à l’issue
de débats passionnés. Le sénateur démocrate
de New York Daniel Moynihan alla même jusqu’à
considérer cette décision comme le vote le plus important
depuis la Seconde guerre mondiale. L’adoption du PNTR écarte
en effet l’un des obstacles majeurs à une accession
rapide de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce
(OMC). Aussi peut-on se demander pourquoi cette accession a nourri
tant de controverses à l’intérieur comme à
l’extérieur de la Chine et s’interroger sur les
implications de celle-ci pour les principaux partenaires commerciaux
de Pékin, à l’instar des Etats-Unis, pour ceux
des pays en développement faisant figure de concurrents de
la Chine, comme la Corée, et enfin pour la République
populaire de Chine (RPC) elle-même. Les conséquences
positives et négatives de la libéralisation commerciale
en Chine constituent en réalité les deux termes d’une
même équation. Les spécialistes doivent donc
dresser le bilan comptable de cette évolution pour mieux
en dégager l’actif et le passif. Cet article abordera
brièvement les implications de l’accession de la Chine
à l’OMC pour les Etats-Unis et pour la Corée
puis se concentrera sur les conséquences pour la RPC et les
défis qui devront être relevés par l’économie
chinoise.

Les changements politiques consécutifs
à l’accession de la Chine à l’OMC

En raison de l’adoption du PNTR et de l’entrée
de la Chine à l’OMC, le gouvernement américain
devra mettre un terme à l’examen annuel rituel des avancées
chinoises en matière de droits de l’homme et de libertés
syndicales auquel il procédait depuis vingt ans et qui conditionnait
ses décisions sur le statut commercial à accorder
à Pékin. Parce que les Etats-Unis sont déjà
membres de l’OMC, ils n’auront aucun changement à
effectuer dans leur politique commerciale. Les Etats-Unis devront
simplement garantir aux biens et services chinois l’accès
au marché américain selon les mêmes conditions
tarifaires que celles accordées à tout autre membre
de l’OMC en conformité avec la clause de la nation la
plus favorisée (CNPF). Si la Chine bénéficiait
déjà de cette clause, elle n’aura plus à
attendre son renouvellement annuel par les Etats-Unis, puisque le
statut qui en découle lui est désormais accordé
de façon permanente. En d’autres termes, Pékin
pourrait seulement faire l’économie des coûts
de transaction annuels d’accès au marché américain.
La mission principale des Etats-Unis consiste donc à intégrer
la RPC dans le processus d’élimination progressive des
quotas et des barrières non-tarifaires sur les textiles et
vêtements importés de Chine en application de l’Accord
de l’OMC sur les textiles et les vêtements qui entrera
en vigueur le 1er janvier 2005.

Quels sont alors les avantages que les Etats-Unis
retireront de l’accession de la Chine à l’OMC ?
La RPC devra baisser de façon significative ses droits de
douane, supprimer les barrières non-tarifaires, celles sur
les importations agricoles et de services tout particulièrement,
et renforcer les dispositions légales relatives à
la protection de la propriété intellectuelle. Par
barrières non-tarifaires, on entend les licences et les quotas,
les restrictions en tous genres, le traitement différencié
entre les produits et services nationaux et ceux importés,
le manque de transparence des lois, règlements et procédures
juridiques, l’absence d’autorité indépendante
et impartiale capable d’examiner et de résoudre les
différends commerciaux, les monopoles des secteurs étatiques,
les primes incitatives des vendeurs, les exigences de transfert
de technologie, de contenu national, de change, de type commercial
ou d’équilibrage des comptes, etc. Le gouvernement chinois
s’est déjà prononcé en faveur de l’ouverture
d’un grand nombre de secteurs, de l’agriculture aux télécommunications,
dans le cadre d’un accord qui a fait date : l’Accord commercial
sino-américain du 15 novembre 1999. Un texte semblable a
par ailleurs été signé avec les membres de
l’Union européenne en mai 2000. C’est pourquoi
les exportations et investissements américains en Chine devraient
augmenter de façon considérable. Si cet accord profite
à n’en pas douter aux Etats-Unis, on est en droit de
se demander s’il profitera également à la Chine.
En imaginant que cela ne soit pas le cas, quelles sont alors les
raisons qui poussent la Chine à vouloir intégrer l’OMC
au plus vite ?

Comme nous allons le montrer, les bénéfices
économiques que les Etats-Unis et la Chine retireront de
l’accession de cette dernière à l’OMC seront
relativement minces au regard de la taille d’ensemble de ces
économies et de leurs relations commerciales. En revanche,
les gains non-économiques seront très importants.
Nous verrons également que c’est la Chine qui devra
payer le coût de cet ajustement économique et que cela
ne devrait pas manquer de retarder l’application effective
des accords commerciaux déjà signés et d’accroître
les risques politiques auxquels les dirigeants chinois devront faire
face.

Les conséquences pour les Etats-Unis

Les conséquences économiques

L’importance politique du PNTR et de l’accession
de la Chine à l’OMC est indirectement renforcée
par les gains relativement faibles dont les Etats-Unis bénéficieront
sur le plan économique. En dépit de la taille importante
de l’économie chinoise (la septième du monde
avec une population de 1,3 milliard d’habitants), son PIB de
1 100 milliards de dollars américains ne représente
que 14% du PIB américain. Le commerce sino-américain
était estimé, en 1998, à 89 milliards de dollars
soit moins de 1,15 % du PIB américain (tableau 1). Les conséquence
économiques pour les Etats-Unis apparaissent plus clairement
à la lumière des décisions de politique commerciale
que la Chine devra prendre. Rappelons en premier lieu que l’impact
économique de la suppression des barrières non-tarifaires
(BNT) reste difficile à estimer puisque celles-ci relèvent
de la politique industrielle. On peut néanmoins tenter d’évaluer
l’impact de la suppression de ces barrières sur l’économie
américaine sur la base de mesures tarifaires équivalentes.
Un certain nombre d’études sur les mesures de protection
en vigueur en Chine montrent que l’équivalent tarifaire
des barrières non-tarifaires (21,1%) est comparable au niveau
moyen des tarifs douaniers (21,7%), ce qui permet de mieux appréhender
l’impact de la suppression des barrières non-tarifaires
sur l’économie américaine (tableau 2). Mais en
réalité, la suppression de ces barrières aura
probablement un impact plus important que les réductions
tarifaires elles-mêmes. Le taux tarifaire moyen devrait être
ramené à 10% après l’entrée de
la Chine à l’OMC, soit une diminution nette de 7 points
puisque la Chine avait en moyenne abaissé les droits d’entrée
à l’importation à 17% dès 1997.

Tableau 1 – Les principaux partenaires
commerciaux des Etats-Unis et la place de la Chine, 1998

Tableau 2 – Taxes et équivalents-taxes
des barrières non-tarifaires

L’importance relative de la suppression des
barrières non-tarifaires apparaît également
dans les conclusions de la commission américaine pour le
commerce international (US International Trade Commission ou USITC).
Une étude de l’USITC montre en effet que les conséquences
de l’élimination des barrières non-tarifaires
sur 25 produits recouvrant seulement 30% des importations chinoises
conjuguée à une baisse hypothétique des tarifs
douaniers de 50% doublerait effectivement l’impact positif
des réductions tarifaires sur des variables telles que la
croissance du PIB américain et les termes de l’échange((1).
L’ambassade des Etats-Unis à Pékin estime que
les barrières tarifaires chinoises actuelles qui s’appliquent
aux fournisseurs de services américains entraînent
à elles seules des pertes commerciales de 3 à 5 milliards
de dollars par an. L’étude de l’USITC montre en
second lieu que les réductions tarifaires concédées
par la Chine en avril 1999 auront des conséquences positives
sur l’économie américaine dès 2005 mais
qu’elle seront en revanche mineures en termes de croissance
du PIB, d’importations et d’exportations totales, de consommation
et de salaires. Même en prenant en compte les effets dynamiques
des réductions tarifaires sur les gains de productivité
et l’accumulation de capital associés à la libéralisation
commerciale chinoise, l’impact sur ces variables économiques
reste faible (moins de 0,05%).

Un impact plus significatif sera très certainement
enregistré en matière de flux commerciaux entre la
Chine et les Etats-Unis. Grâce aux réductions tarifaires
chinoises, les exportations américaines devraient immédiatement
augmenter de 10% (2,7 milliards de dollars). Cette estimation est
semblable à celle (3,1 milliards de dollars) réalisée
par l’Institut international d’économie, lequel
a vivement encouragé l’accession de la Chine à
l’OMC((2). Les secteurs qui bénéficieraient le
plus largement des réformes commerciales chinoises seraient
ceux de l’agriculture, de l’alimentation, des boissons,
du papier, de la pâte à papier, des produits chimiques,
du caoutchouc, du plastique, des équipements de transport,
des machines et des équipements. Une analyse dynamique fait
ressortir des profits bien plus importants (13 milliards de dollars
en 2005) réalisés à la suite de l’ouverture
du marché chinois à la concurrence et à l’augmentation
des investissements directs étrangers (IDE) résultant
de la libéralisation, ce qui ne manquerait pas de stimuler
également les exportations américaines((3). Pour la
société Goldman & Sachs, le montant des échanges
chinois devrait presque doubler, en passant de 324 milliards de
dollars en 1998 à 600 milliards en 2005. Le montant actuel
des IDE (45 milliards de dollars) serait lui aussi multiplié
par deux et atteindrait ainsi 100 milliards de dollars. Les Etats-Unis,
tout comme les pays européens, devraient en effet augmenter
le volume de leurs IDE en Chine et ceci tout particulièrement
dans les domaine de l’industrie lourde, des technologies de
l’information, de la finance et des industries de services,
secteurs exclus jusqu’à présent de la concurrence
étrangère (tableau 3). L’Institut international
d’économie estime également que l’on peut
s’attendre à une augmentation des exportations mondiales
vers la Chine de 21,3 milliards de dollars((4).

Tableau 3 – Investissements directs
en Chine par pays, 1990 – 1997 (en millions)

Parce que la libéralisation commerciale
de la Chine rendra ses exportations plus compétitives, l’on
prévoit une augmentation des importations américaines
de produits chinois de 7%, soit 4,4 milliards de dollars pour 2005.
Le déficit commercial américain avec la Chine (environ
43 milliards de dollars en 1998) devrait ainsi logiquement se creuser
(graphique 1). L’USITC estime cependant que la balance commerciale
américaine ne sera pas touchée par cette évolution
en raison des bons résultats dont pourront se prévaloir
les Etats-Unis avec leurs autres partenaires commerciaux. Les analyses
de l’USITC font enfin ressortir l’impact positif d’une
participation de la Chine à l’Accord de l’OMC sur
les textiles et les vêtements. Les bénéfices
économiques pour les Etats-Unis en termes d’augmentation
de la consommation intérieure pourraient se chiffrer à
environ 2,4 milliards de dollars en 2006, alors que le PIB devrait
augmenter de 1,9 milliard de dollars la même année.
Ces bons résultats seraient obtenus grâce à
la baisse des prix des textiles et des vêtements importés
aux Etats-Unis et aux gains de productivité liés à
la redistribution des facteurs de production dans l’économie
américaine. L’étude de l’USITC montre également
que la suppression progressive des quotas en accord avec la participation
de la Chine à l’Accord sur les textiles et les vêtements
ne devrait avoir qu’un impact assez faible sur les importations
américaines de textile mais des conséquences notables
sur les importations de vêtements.

Graphique 1 – Le commerce Chine –
Etats-Unis

Il nous faut néanmoins ajouter trois éléments
s’agissant de l’augmentation prévisible des importations
américaines de textile et de vêtements. Dans un premier
temps, cette augmentation aura probablement des effets néfastes
sur les producteurs et les ouvriers de l’industrie textile
américaine. Certains analystes prévoient jusqu’à
870 000 pertes d’emploi dans les dix prochaines années((5).
Bien que ces estimations semblent exagérées, les importations
de vêtements représentent près des trois quarts
des importations américaines de produits chinois et sont,
en pratique, limitées par des formes de quotas. Si les produits
textiles chinois restent de qualité moyenne, voire médiocre,
celle-ci s’améliore de jour en jour. Par ailleurs, la
production textile chinoise demeure une industrie à très
forte intensité de travail, la Chine disposant en abondance
d’une main d’œuvre qualifiée et à faible
coût. On remarquera en second lieu que cette augmentation
des importations américaines de produits textiles chinois
se fera surtout au détriment des autres fournisseurs du marché
américain et ne devrait donc avoir que des effets négatifs
relativement faibles sur les industries textiles des Etats-Unis.
Une étude récente estime que près de 76% de
l’augmentation des exportations chinoises vers le marché
américain remplaceraient en réalité les exportations
de pays tiers, en prenant pour référence leur part
de marché en 1997((6). Ainsi, seulement 24% des exportations
chinoises de textiles et de vêtements auraient des répercussions
négatives pour l’industrie américaine. Par ailleurs,
les effets négatifs de la suppression des quotas ne deviendront
vraiment sensibles qu’après que ceux-ci auront été
complètement levés (le 31 décembre 2004), la
Chine ne bénéficiant jusqu’à cette date
que de faibles taux d’augmentation de ses quotas. La part de
la Chine sur le marché américain des textiles devrait
progressivement augmenter pour atteindre 11% en 2010 alors que sa
part sur le marché américain des vêtements devrait
augmenter de 18 points atteignant ainsi 30% du marché des
importations américain((7). Enfin, les exportations américaines
à forte intensité de capital vers la Chine devraient
augmenter de plus de 300 millions de dollars par an après
l’élimination complète des quotas début
2005. La croissance de la production et des exportations chinoises
de produits à forte intensité de travail aura en effet
pour conséquence une augmentation de la demande chinoise
de produits manufacturés à forte intensité
de capital.

En résumé, si l’accession de
la Chine à l’OMC aura peu d’effet sur les variables
macroéconomiques américaines comme le PIB, le montant
total des importations et des exportations et les termes de l’échange,
elle aura en revanche des effets positifs sur les flux commerciaux
sino-américains, lesquels demeureront relativement faibles
en comparaison de l’ensemble des échanges et du PIB
américains. En 2005, les effets positifs de l’entrée
de la Chine à l’OMC pourront être évalués
à hauteur de 6 à 10 milliards de dollars, soit 0,7%
des exportations américaines. Les importations américaines
devraient également augmenter de 5 milliards de dollars,
soit 0,7% de l’ensemble des importations. En réalité,
les implications de l’accession de la Chine à l’OMC
pour les Etats-Unis apparaissent bien plus significatives en matière
de politique et de sécurité que dans la sphère
économique.

Les conséquences non-économiques

Un certain nombre de spécialistes mettent
en effet l’accent sur les implications politiques du PNTR((8).
Sans doute est-ce pour cette raison que le sénateur Moynihan
considère l’adoption de ce texte comme le vote le plus
important depuis la Seconde guerre mondiale. Il est en effet crucial
pour les dirigeants américains d’intégrer, à
un moment opportun, la nouvelle puissance chinoise dans une structure
décisionnelle mondiale comme celle de l’OMC. L’échec
de ce processus d’intégration risquerait d’entraîner
la répétition d’erreurs historiques comparables
à celles commises avec l’Allemagne ou le Japon avant
et après la Première guerre mondiale, lesquelles,
doit-on vraiment le rappeler, avaient abouti à une situation
catastrophique pour la sécurité internationale((9).
Dans un article publié par le New York Times au lendemain
de l’adoption par le Sénat du PNTR, le Président
américain Bill Clinton a attiré l’attention des
lecteurs sur les bénéfices non-économiques
de ce texte. Pour lui, l’accession de la Chine à l’OMC
doit être l’instrument de son intégration dans
les institutions internationales. Au moment où elle rejoint
le mouvement de non-prolifération nucléaire et d’interdiction
de la production des armes biologiques et chimiques, la Chine donne
la preuve de sa volonté de coopérer au cadre institutionnel
du commerce international. Sa plus grande intégration dans
l’ordre mondial va de pair avec la réduction des différences
non-économiques entre Pékin et le reste du monde((10).
La représentante du commerce américain, Charlene Barshefsky,
explicite plus avant les implications politiques et de sécurité
de cette évolution : « L’accession de la Chine
à l’Organisation mondiale du commerce permettra d’approfondir
et d’accélérer un processus d’importance
capitale pour la paix et la sécurité dans la région
Asie Pacifique »((11). Plutôt que d’insister sur
les implications économiques, Charlene Barshefsky met l’accent
sur les questions de paix et de sécurité, ce qui ne
fait que renforcer les conclusions du chef d’état-major
des armées américain exprimées dans un rapport
intitulé « Joint Vision 2000 ». Dans ce
dernier document, la Chine est décrite comme un ennemi potentiel
et s’y trouvent exposés les moyens à mettre en
œuvre pour renforcer la puissance militaire américaine
dans la région Asie-Pacifique en tant qu’élément
majeur d’une stratégie globale de paix et de sécurité.
Un député de Hong Kong voit également dans
l’ouverture économique de la Chine un moyen d’obtenir
de plus grandes libertés et finalement la disparition du
régime communiste. L’adhésion de Pékin
aux règles impartiales du commerce international entre les
nations pourraient en effet contribuer à persuader la Chine
de l’importance d’une égalité des droits
garantie par la loi dans l’ordre interne((12).

Les conséquences pour la Corée

Les bénéfices économiques
que la Corée, premier partenaire commercial de la Chine parmi
les pays en développement, retirera de cette accession à
l’OMC ne sont pas sans importance. En tant que membre de l’OMC,
la Corée profitera des réductions tarifaires chinoises
comme de la suppression des BNT. Une étude de la Banque de
Corée estime qu’en 2005, les exportations coréennes
vers la Chine devraient augmenter de 2 700 millions de dollars américains
alors que les importations coréennes de produit chinois n’augmenteraient
que de 300 millions de dollars. Ceci permettra d’améliorer
le niveau de la balance commerciale coréenne avec la Chine
de plus de 50% ou de 2 400 millions en plus de l’excédent
de 4 800 millions de dollars enregistré en 1999 (voir graphique
2). Les effets positifs sur la balance commerciale seront néanmoins
plus modestes en raison de l’augmentation des importations
en provenance de pays tiers destinée à soutenir la
croissance des exportations vers la Chine. C’est pourquoi les
bénéfices nets pour la balance commerciale coréenne
ne seront que de 1 400 millions de dollars, soit 1% des exportations
totales en 1999((13).

Graphique 2 – Le commerce Chine – Corée

Cette analyse de la Banque de Corée semble
malgré tout un peu optimiste, et cela d’autant plus
qu’elle prend comme hypothèse de départ que les
relations commerciales entre la Chine et la Corée sont plus
complémentaires que concurrentielles. Alors que les exportations
coréennes reposent sur des produits de l’industrie lourde
et de l’industrie chimique ou des produits qui nécessitent
une main d’œuvre qualifiée (70% du total des exportations),
les exportations chinoises sont largement constituées de
produits de l’industrie légère ou à forte
intensité de travail, comme les textiles et les vêtements,
les jouets ou les accessoires de voyage (40% du total des exportations)
(voir tableau 4). La structure des exportations chinoises évolue
néanmoins rapidement en raison, notamment, de la restructuration
industrielle engendrée par le dynamisme des investissements
directs étrangers. Les produits textiles chinois, par exemple,
rattrapent le niveau des produits coréens si l’on considère
leur part dans l’ensemble des exportations (5% contre 7,3%).
Les produits électriques et électroniques sont, quant
à eux, rapidement passés à la première
place dans les exportations chinoises (12,8% en 1995 et 16,9% en
1999).

Tableau 4 – Rivalité commerciale
entre la Chine et la Corée par produit, 1999

Les analystes de la Banque de Corée postulent
également que si les exportations coréennes diminueront
en raison de l’amélioration de la compétitivité
de la Chine — faisant suite à la libéralisation
de ses échanges —, ces pertes seront finalement compensées
par l’augmentation des marchés d’exportation coréens
grâce à l’expansion des échanges internationaux
entraînée par l’entrée de Pékin
à l’OMC. Cette analyse quelque peu optimiste s’appuie
sur l’idée selon laquelle les exportations coréennes
qui sont en compétition avec les produits chinois ne représentent
que 18% du total des exportations de la Corée. La RPC recueillera
néanmoins les fruits de l’augmentation des investissements
directs étrangers, des transferts de technologie et des progrès
en terme de management résultant de la libéralisation
de ses échanges, ce qui lui permettra d’améliorer
très nettement sa compétitivité internationale.
De plus, le faible coût des produits chinois, tout particulièrement
de ceux dont la production repose sur une main d’œuvre
importante (vêtements, articles de sport, jouets, accessoires
de voyage et meubles), contribuera nécessairement à
réduire la part de marché des exportations coréennes.
La conjugaison de ces facteurs pourrait bien aboutir à tout
autre chose que l’augmentation des exportations coréennes
vers d’autres marchés. Une autre étude montre
en effet que les conséquences du développement technologique
de la Chine après son entrée à l’OMC pourraient
représenter, dès 2002, une perte pour la Corée
de 0,1 à 1,5 points dans la part de ses exportations (produits
électriques et électroniques, appareillages en acier
et machines-outils) sur le marché américain((14).
Et cela d’autant plus que la part des exportations chinoises
sur le marché américain a déjà progressivement
augmenté (de 6,1% en 1995 à 7,8% en 1999) alors que
la part des exportations coréennes a diminué (de 3,3%
en 1995 à 2,6% en 1998). C’est pourquoi il serait plus
prudent de se fier aux estimations moins ambitieuses de l’USITC
qui prévoit une augmentation des exportations de la Corée
du sud de 2 220 à 2 400 millions dollars et un accroissement
des importations de ce pays de 600 à 700 millions de dollars,
ce qui aurait pour conséquence une amélioration de
la balance commerciale de 1 600 à 1 700 millions de dollars.
En supposant que l’augmentation des importations atteigne un
million de dollars, les effets positifs nets sur le commerce avec
la Chine seraient seulement de 600 à 700 millions ou moins
de 0,5% du total des exportations en 1999. Cela revient à
diviser par deux les estimations de la Banque de Corée((15).

Les conséquences pour la Chine

Les conséquences positives

Les implications les plus significatives de l’accession
de la RPC à l’OMC concernent avant tout la Chine elle-même.
Grâce à l’accession à l’OMC, l’économie
chinoise devrait cesser de voir sa croissance ralentir et renouer
avec un rythme de croissance rapide lié à la libéralisation
des échanges, au développement des marchés
d’exportation et à la reprise des investissements directs
étrangers. Goldman & Sachs estime que les réductions
tarifaires associées à la suppression des BNT pourraient
conduire à un doublement des échanges chinois, lesquels
passeraient ainsi de 324 milliards de dollars en 1998 à 600
milliards en 2005((16). Cette analyse prévoit également
une augmentation des investissements directs étrangers de
45 millions de dollars en 1998 à près de 100 millions
en 2005 en raison de l’amélioration de l’environnement
international et de la situation interne de la Chine. Le Centre
de recherche sur le développement (Guowuyuan fazhan yanjiu
zhongxin
), « think tank » du Conseil des
affaires d’Etat, estime que l’entrée de la RPC
à l’OMC entraînera une amélioration de
la croissance chinoise de 1,53% d’ici 2005 ainsi qu’une
augmentation de 26,9% de ses exportations et de 25,8% de ses importations((17).

Les spécialistes américains s’attendent
en revanche à une augmentation bien plus modeste du PIB et
des échanges chinois. L’USITC estime en effet qu’en
2005, les exportations totales chinoises augmenteront de 12%, en
prenant en compte les effets de la croissance, alors que les importations
totales connaîtront une augmentation de 14%. Si la Chine devra
ouvrir son marché en réduisant ses taxes et en supprimant
progressivement ses BNT, elle a déjà accès
aux principaux marchés d’exportation, comme les Etats-Unis
qui représentent le premier débouché de la
RPC avec un total de 21% de ses exportations (voir tableau 5). La
participation de la Chine à l’Accord de l’OMC sur
les textiles et les vêtements devrait sensiblement renforcer
la compétitivité des exportations chinoises qui font
appel à une main d’œuvre abondante par le biais
d’une réduction de 10% à 30% des droits de douane,
de tous les quotas et d’une diminution de 6% à 7% des
coûts de transbordement des exportations par des pays qui
ne sont pas soumis à des restrictions. Ces effets positifs
ne devraient néanmoins se produire qu’à l’issue
de la période de suppression progressive des quotas, c’est-à-dire
à partir de décembre 2004. De plus, les importations
à forte intensité de capital devraient nettement augmenter
en raison d’un accroissement de la demande de biens à
forte valeur ajoutée, comme les appareillages ou les équipements,
résultant lui-même du développement des exportations
chinoises à forte intensité de main d’œuvre.
Notons également que les anciennes exportations de biens
produits par des entreprises étrangères seront désormais
vendues sur le marché intérieur absorbant ainsi les
parts de marché des entreprises nationales et réduisant
le volume des exportations. La plupart des exportations proviennent
aujourd’hui des entreprises à investissements étrangers.
A Weihai, par exemple, une ville de la péninsule du Shandong,
les entreprises à capitaux étrangers réalisent
50% du volume total des exportations((18). En résumé,
l’accroissement des exportations et des importations chinoises
sera certainement assez modeste et les exportations ne devraient
pas augmenter autant que les importations. L’étude de
l’USITC révèle par ailleurs qu’en 2005,
l’économie chinoise devrait enregistrer 4% de croissance
supplémentaire en raison de la libéralisation de ses
échanges et de la prise en considération des gains
de productivité liés à une augmentation des
investissements et par là même de la production((19).

Tableau 5 – Les principaux partenaires
commerciaux de la Chine et la place des Etats-Unis, 1998

Il faudra néanmoins un certain temps pour
que les effets positifs de l’accession de Pékin à
l’OMC permettent de renverser l’actuelle tendance à
la baisse. Le plus grand miracle économique de ces vingt
dernières années est bien celui de la croissance record
de l’économie chinoise. La Chine suit en effet, depuis
1978, une politique certes limitée mais réelle d’ouverture
aux échanges et aux investissements. Grâce à
cette politique d’ouverture liée à des mesures
macroéconomiques d’envergure, l’économie
chinoise a bénéficié de taux de croissance
de près de 10% tout au long des années 1990, avec
un taux record de 14% en 1992. Depuis cette date, l’économie
chinoise enregistre de moins bonnes performances, ce qui n’est
pas sans conséquences dans plusieurs domaines, tout particulièrement
s’agissant du marché du travail. Le chômage a
rapidement augmenté, atteignant des taux à deux chiffres

après le début de la crise asiatique (voir graphique
3), ce qui suscite à juste titre de nombreuses inquiétudes
sur le plan politique et social. La reprise de la croissance chinoise,
l’adhésion de Pékin aux principes de l’économie
de marché et l’égalité de traitement entre
les entreprises nationales et étrangères devraient
cependant inciter les entreprises à capitaux étrangers
à augmenter leurs investissements et à renforcer leur
présence sur le marché chinois, notamment dans les
domaines de la finance, des télécommunications, de
la distribution et des services. Cette évolution laisse entrevoir
de nouvelles perspectives en matière d’emploi et une
amélioration générale du niveau de vie de la
population chinoise. Dans le même temps, le développement
de technologies avancées, la plus grande aptitude directeurs
d’entreprises et l’expansion d’une culture économique
favorable au marché et à l’entrepreunariat devraient
permettre de créer un véritable secteur privé
susceptible d’être le moteur de la croissance.

Graphique 3 – La croissance du PIB chinois

Les conséquences négatives

Mais l’accession de la Chine à l’OMC,
en supprimant la double protection des barrières tarifaires
aux importations et des restrictions quantitatives de celles-ci,
obligera également les entreprises chinoises à jouer
dans le cadre de la dure réalité de la concurrence
internationale. L’impact de cette concurrence sera particulièrement
fort pour les industries très demandeuses en capital, comme
l’automobile, la construction navale, l’industrie pétrochimique
ou de production de machines-outils, domaines dans lesquels la Chine
est relativement désavantagée en terme de productivité.
Le secteur primaire — l’industrie céréalière
tout particulièrement — devrait être gravement
touché par les produits très compétitifs de
l’agriculture américaine. Les faillites d’entreprises
et les licenciements semblent donc inévitables. Les petites
et moyennes entreprises des cantons et des village ainsi que les
entreprises d’Etat devraient souffrir le plus durement de cette
évolution. Alors que 6 600 grandes ou moyennes entreprises
d’Etat perdaient de l’argent en 1997, ce nombre a diminué
de 63% en 1999, pour ne plus atteindre que 1 910 ; cependant, le
volume des pertes n’a baissé que de 13% entre ces deux
dates. Les licenciements dans les entreprises d’Etat s’élevaient
quant à eux à 6,1 millions en 1999 contre 6 millions
en 1998, chiffre supérieur au nombre total de chômeurs
urbains pour 1997. On devrait compter, selon les estimations du
gouvernement chinois, 12 millions de chômeurs supplémentaires
en 2000. Seulement deux tiers des employés licenciés
ont retrouvé du travail, souvent dans la même entreprise
d’Etat ou dans l’une de ses filiales((20).

Les entreprises d’Etat représentent
aujourd’hui 70% du total des actifs, 62% du total du capital,
60% de l’emploi, 50% de la valeur de la production, 54% des
investissements en actifs fixes du secteur industriel chinois et
44% de l’emploi urbain. Mais ces entreprises d’Etat ne
réalisent que de faibles taux de profit ou des pertes et
se sont fortement endettées auprès des banques d’Etat,
ce qui fait à son tour peser la menace d’une crise financière.
Près de 80% des prêts des banques d’Etat ont été
accordés à des entreprises étatiques et la
majeure partie de ces prêts (environ 25% du PIB) ne sera jamais
remboursée((21). Aussi, de nombreux spécialistes considèrent
l’entrée de la Chine dans l’OMC comme un moyen
efficace pour obliger les entreprises d’Etat chinoises à
accélérer leur restructuration.

Si le premier ministre chinois Zhu Rongji a essayé
quasiment toutes les solutions pour améliorer la santé
du secteur d’Etat, qu’il s’agisse d’adopter
une nouvelle gestion des entreprises, d’introduire des progrès
techniques, de fusions, de licenciements (xiagang) ou carrément
de fermetures, aucune de ces recettes ne s’est avérée
efficace. En ouvrant à la concurrence les secteurs dominés
par les entreprises d’Etat, comme l’industrie automobile,
l’industrie pétrochimique ou l’ensemble de l’industrie
lourde, Zhu Rongji attend un impact positif des mécanismes
de marché sur la restructuration de ces entreprises((22).
Le premier ministre peut en effet compter sur la capacité
de l’économie chinoise à résister au choc
potentiel d’une accession à l’OMC qui devrait permettre
d’accélérer le processus des réformes
et cela tout particulièrement en ce qui concerne les entreprises
d’Etat. Tout le monde ne partage pas pour autant cette analyse
pleine d’espoir. D’une part, parce qu’en raison de
l’autonomie financière de chaque province, le gouvernement
central doit convaincre l’ensemble des gouvernements provinciaux
et des responsables des entreprises d’Etat de mettre en place
ces réformes. D’autre part, parce qu’il est fort
probable que ce processus d’ajustement, positif à long
terme, rencontre initialement de graves difficultés. On prévoit
en effet que le nombre de chômeurs devrait augmenter en l’an
2000 de huit millions par rapport au chiffre officiel de 6,5 millions
annoncé en 1995. Le taux de chômage urbain est aujourd’hui
estimé entre 8% et 9% alors que le statistiques officielles
l’évaluaient à 2,74% en 1997. Il faut également
prendre en compte les 100 millions de travailleurs flottants qui
ont quitté les zones rurales pour trouver du travail dans
les villes((23).

L’augmentation attendue du volume des investissements
étrangers dépendra elle aussi de la capacité
d’ajustement de l’économie chinoise. Les perspectives
des investisseurs divergent par ailleurs en fonction de leurs objectifs
et de la nature de leurs investissements en Chine. La plupart des
spécialistes distinguent deux catégories de pays réalisant
des IDE. Le premier groupe de pays investisseurs (dont la Corée,
le Japon, Hong Kong et Taiwan) cherche à tirer profit des
faibles coûts salariaux chinois. Le second groupe (à
l’instar des Etats-Unis et des membres de l’Union européenne)
envisage de développer son accès à un marché
qui est potentiellement le plus vaste du monde. Le premier groupe
retirera des bénéfices plus importants de l’accession
de la Chine à l’OMC si le processus d’ajustement
économique se réalise lentement, ce qui lui permettrait
de maintenir les salaires à un niveau peu élevé
en raison du nombre important de demandeurs d’emploi. A l’inverse,
le second groupe de pays investisseurs profitera pleinement de cette
évolution en présence d’un processus d’ajustement
homogène et plus rapide. Les salaires devraient alors augmenter
en raison de la forte demande de travailleurs qualifiés,
ce qui permettrait à la consommation interne de se maintenir
à un niveau élevé. Les entreprises à
capitaux étrangers devront néanmoins adapter leur
stratégie en fonction de l’évolution des perspectives
économiques chinoises. C’est pourquoi il nous faut approfondir
l’analyse des effets négatifs de l’accession de
Pékin à l’OMC sur l’économie chinoise.

Les risques et les défis sociaux
pour la Chine

La Chine enregistre depuis 1991 de forts taux
de croissance sans pour autant connaître de problèmes
en termes d’inflation ou de balance des paiements (voir graphique
3). En 1994, le taux de croissance a dépassé les 12%
et l’ensemble des échanges (importations et exportations)
a augmenté fortement passant de moins de 30% du PIB à
plus de 42% (voir graphique 4). En 1996, la Chine avait réalisé
un atterrissage en douceur. Bien que la RPC n’ait pas été
épargnée par la crise asiatique de 1997, elle a su
en écarter les dangers les plus importants et cela principalement
en raison de la taille de son économie et du caractère
relativement protégé de celle-ci. Son commerce et
ses capitaux n’étaient pas encore véritablement
ouverts. Les investissements directs étrangers garantirent
un apport suffisant de capitaux étrangers tout en limitant
certains flux d’investissements et prêts bancaires plus
volatiles. Les principale banques sont en effet des banques d’Etat
et le taux d’endettement du gouvernement reste bas((24). Le
gouvernement a cependant pris conscience que l’économie
chinoise ne saurait renouer avec une croissance élevée
et créer des emplois tant que la consommation intérieure
demeurerait faible et que ses performances en terme de compétitivité
internationale feraient pale figure.

Graphique 4 – Le commerce total chinois
(importations + exportations) en % du PIB

La question principale qui se pose à Pékin
depuis 1998 est de savoir comment gérer un affaiblissement
de la croissance et de la consommation dans une période de
crise en Asie et de ralentissement général de l’économie.
Les taux de croissance du PIB et de la consommation intérieure
sont passés de plus de 10% dans la première moitié
des années 1990 à moins de 10% dans la seconde moitié
de cette décennie. Le revenu réel des ménages
a augmenté plus lentement dans les campagnes que dans les
villes en 1997, comme en 1998, ce qui renverse la tendance enregistrée
lors des années précédentes((25). Ce ralentissement
de la consommation dans les zones rurales est révélateur
de l’ensemble de la situation chinoise. A l’inverse de
la plupart des pays développés, l’ensemble de
la consommation dans les zones rurales était équivalente
à celle des zones urbaines. Le secteur rural représente
en effet 50% du PIB chinois dont 20% pour le secteur agricole et
30% pour le secteur non-agricole. Il est ainsi essentiel pour l’amélioration
de la santé économique chinoise, en matière
d’emploi notamment, de maintenir des taux de croissance équivalents
en milieux rural et urbain. La main d’œuvre rurale représente
70% de l’ensemble de la population active et toute dégradation
de sa situation engendrerait inévitablement des conséquences
néfastes pour la situation de l’emploi urbain. Pour
le gouvernement chinois, le maintien de l’emploi en zone rurale
serait bien difficile à réaliser si les revenus et
la consommation continuaient de baisser. Le système du hukou
(contrôle du lieu de résidence), aujourd’hui
assoupli, ne sera sans doute plus suffisant pour gérer ce
problème.

Le ralentissement général de l’économie
et l’entrée de la Chine à l’OMC ne font
que renforcer l’impérieuse nécessité d’une
réforme sociale. Le problème du ralentissement de
la consommation intérieure devient de plus en plus préoccupant,
notamment parce que Pékin doit désormais se tourner
vers la demande et les investissements étrangers, ce qui
oblige l’économie chinoise à renforcer sa compétitivité
et à mener à bien la réforme des entreprises
afin de minimiser les effets négatifs de cette réforme
sur le secteur financier, le marché du travail et le niveau
de vie de la population. En raison de son accession programmée
à l’OMC, la Chine devra également ouvrir l’ensemble
de son économie. La concurrence sévère des
biens et services importés ou produits en Chine par les entreprises
à capitaux étrangers obligera les entreprises d’Etat
à constamment rationaliser leurs choix. Cette restructuration
des entreprises d’Etat a déjà abouti à
une série de licenciements. De nombreuses autres suppressions
d’emplois seront certainement inévitables dans l’optique
d’un ajustement de l’économie chinoise. C’est
pourquoi le gouvernement central devra relever un double défi
: encourager la réforme des entreprises d’Etat tout
en essayant de minimiser le coût social de cette réforme.
Plusieurs autres raisons conditionnent l’inquiétude
liée à la dégradation de l’emploi, outre
l’ampleur quantitative de ce problème. Pour n’en
citer que trois, nous relèverons qu’en Chine l’équilibre
social demeure fragile, que le financement du système de
protection sociale reste inadapté et exige un apport plus
important de recettes fiscales et enfin que ce système ne
prend pas suffisamment en compte les populations les plus pauvres
ni les régions du centre et de l’ouest de la Chine.

Apres avoir été nommé premier
ministre, en mars 1998, Zhu Rongji a mis en place un ambitieux programme
de réforme en trois ans des entreprises publiques, du secteur
financier et de l’organisation de l’Etat. Le gouvernement
a lui-même déployé de nombreux efforts pour
mettre en œuvre ces réformes. S’agissant, par exemple,
de la réforme des entreprises, le gouvernement a dépensé
des sommes importantes afin de restructurer le système de
gestion des entreprises, d’améliorer leurs performances
techniques et de procéder à des fusions et à
des acquisitions ou encore à des licenciements. Ces réformes
ne semblent toutefois pas suffisantes : en 1999, près de
2 000 grandes ou moyennes entreprises d’Etat enregistraient
des pertes nettes. Le gouvernement commence en réalité
tout juste à s’attaquer au problème. Par ailleurs,
les progrès de la réforme du secteur financier sont
limités par le manque de résultats de la restructuration
des entreprises d’Etat. La plupart des observateurs pense donc
que le gouvernement chinois utilise l’accession à l’OMC
pour pousser plus avant la réforme des entreprises d’Etat.

La Chine devra pourtant supporter à court
terme le coût considérable de cet ajustement. En raison
du ralentissement ces dernières années de la consommation
dans les zones rurales, la capacité de celles-ci à
offrir des emplois a fortement diminué. Au cours de la période
1990-1994, l’emploi dans le secteur agricole a baissé
de 1,5% par an alors que le secteur secondaire n’a absorbé
que 7,1% de la main d’œuvre dans les zones rurales. De
1994 à 1997, l’emploi dans le secteur primaire a baissé
de 0,2% et le secteur secondaire n’a absorbé que 2,7%
par an de la main d’œuvre des zones rurales. En 1997,
l’emploi industriel en zone rurale a baissé de 4%. Il
a plongé ensuite de 18% en 1998, laissant ainsi de nombreux
jeunes ruraux sans emploi((26). Dans les zones urbaines, les créations
d’emploi n’ont pas suffi à absorber l’augmentation
naturelle de la main d’œuvre ainsi que les demandes d’emploi
des travailleurs ruraux et des ouvriers licenciés par les
entreprises d’Etat ou les petites et moyennes entreprises.
Au cours de la période 1994-1997, l’emploi dans le secteur
primaire urbain a baissé de 18,5% par an et l’emploi
dans le secteur industriel n’a augmenté que de 2,6%
par an (voir tableau 6). Le chômage urbain a donc atteint
un taux record de 8 à 9%, soit 16 à 18 millions de
personnes.

Tableau 6 – Croissance moyenne du PIB
et du taux de chômage (%)

Reste à savoir si le problème du
chômage trouvera une solution avec l’entrée dans
l’OMC. En dépit du ralentissement de l’économie
ces dernières années, le marché du travail
chinois a fait la preuve de sa capacité de résistance.
Alors que le PIB de la Chine a augmenté en moyenne de 14%
par an entre 1991 et 1994, l’emploi urbain a enregistré
un taux de croissance annuel de 2,7% (voir tableau 6). Bien que
le PIB ait augmenté plus lentement pendant la période
1994-1997 (6,5%), l’emploi urbain a connu un taux de croissance
annuel supérieur (3,1%). Alors que l’industrialisation
de la Chine progressait de manière continue (de 42% à
50% du PIB), la capacité d’absorption de la main d’œuvre
urbaine augmentait de 0,12 à 0,48 entre ces deux périodes.
Cette évolution est contraire aux tendances générales
enregistrées dans de nombreux pays en développement,
dans lesquels une diminution de la capacité d’absorption
de la main d’œuvre par le secteur industriel est généralement
compensée par une augmentation des offres d’emploi dans
le secteur des services. En Chine, si la capacité d’absorption
de la main d’œuvre a très nettement diminué
pour le secteur primaire (de -0,83 à -4,63), elle a augmenté
dans le secteur industriel (de 0,05 à 0,33), tout comme dans
le secteur tertiaire (de 1,27 à 2,07). Cette capacité
d’absorption de la main d’œuvre par le secteur industriel
ne semble pas pour autant témoigner d’une utilisation
intensive de la main d’œuvre mais révèle
l’existence d’un excédent de main d’œuvre,
tout particulièrement à l’intérieur des
entreprises d’Etat. L’augmentation du nombre d’emplois
urbains pendant la période 1994-1997 a été
plus importante dans les entreprises d’Etat que dans les entreprises
collectives ou dans les petites et moyennes entreprises locales.
En réalité, si le niveau d’emploi urbain a baissé
dans les entreprises collectives depuis 1992, il n’a diminué
dans les entreprises d’Etat que depuis 1996 et de façon
moins rapide (voir tableau 7).

Tableau 7 – Taux d’activité par
type d’unité économique (%)

Dans le cadre de la vive concurrence internationale
à laquelle sera confrontée la Chine après son
entrée à l’OMC, il sera difficile pour Pékin
de justifier l’existence d’une main d’œuvre
excédentaire dans le secteur industriel, au sein des entreprises
d’Etat notamment, tout en conservant un taux de croissance
comparable à celui de la période 1991-1994. De nouvelles
entreprises à capitaux étrangers devraient pouvoir
absorber une partie du personnel licencié par les entreprises
d’Etat et cela tout particulièrement dans les secteurs
à forte intensité de main d’œuvre. Toutefois,
la majeure partie des nouveaux IDE devrait être réalisée
dans les secteurs de l’industrie lourde et à forte intensité
de capital. Nous l’avons vu, le choix d’une forme d’investissement
ou d’une autre dépendra de la rapidité d’ajustement
de l’économie et du marché du travail, tout comme
des perspectives qui en découlent.

C’est pourquoi, il n’est pas inutile
de réaliser des projections sur le taux de chômage
en 2000 et 2003, afin de savoir si celui-ci ne menacera pas l’équilibre
politique et social nécessaire à la réforme
des entreprises d’Etat prévue par le gouvernement chinois.
Il semble justifié d’arrêter, comme hypothèse,
que la main d’œuvre augmentera dans les mêmes proportions
qu’au cours des six dernières années et que la
main d’œuvre rurale sera complètement employée,
ce qui ne créera pas un flot supplémentaire de travailleurs
dans les zones urbaines. On peut également considérer
que la future capacité d’absorption de la main d’œuvre
se maintiendra au même niveau que celui enregistré
pendant la période 1991-1997, période qui comprend
des sous-périodes de croissance plus ou moins forte. La capacité
d’absorption de la main d’œuvre témoigne du
taux de croissance de l’emploi en réponse au taux de
croissance du PIB dans les différents secteurs économiques
en milieu rural ou urbain. Ainsi le taux officiel de chômage
urbain devrait varier en fonction du taux de croissance du PIB.
Si la Chine enregistre un taux de croissance relativement élevé
de son PIB (12% par an) à la suite de son accession à
l’OMC, elle connaîtra une période de plein emploi
urbain tant en 2000 qu’en 2003. Cependant, si le taux de croissance
de l’économie reste comparable à celui enregistré
récemment (9% par an), le taux officiel de chômage
urbain devrait passer de 2,7% en 1997 à 3,3% en 2000, puis
à 3,7% en 2003 (voir tableau 8). Dans l’hypothèse
où la croissance de l’économie chinoise ne dépasserait
pas les 5% par an, le taux officiel de chômage devrait atteindre
les 7,9%. Parce que le taux de chômage officiel est actuellement
inférieur de 5 à 6 points par rapport aux estimations
actuelles, on peut penser qu’il pourrait atteindre 13% à
14% en l’an 2000 et 17% à 18% en 2003. A ce niveau,
la croissance de l’emploi ne suffirait même pas à
absorber ne serait-ce qu’une augmentation de la main d’œuvre
urbaine de 2,1 à 2,2 millions de personnes, ce qui mettrait
naturellement en danger la stabilité politique et sociale
de la Chine. Les salaires et le niveau de vie de la population s’en
ressentiraient également, contrairement aux prédictions
du gouvernement.

Tableau 8 – Emplois par secteur (milliers
de personnes)

Dans ces conditions, il serait donc extrêmement
difficile pour le gouvernement chinois de mener à bien la
restructuration des entreprises d’Etat avec 12 millions de
xiagang prévus pour l’année 2000 et un
nombre supérieur l’année suivante.

L’accession de la Chine à l’OMC
devrait profiter à tous. Les pays développés,
dont les Etats-Unis, tout comme les puissances moyennes, dont la
Corée, retireront probablement des bénéfices
en terme de croissance de leurs échanges, bien que ces gains
demeureront faibles à l’échelle de l’ensemble
de leur économie, notamment pour les Etats-Unis. La première
puissance mondiale tout comme les autres nations gagneront certainement
plus à intégrer la nouvelle puissance économique
et militaire chinoise dans un système économique et
politique international fondé sur l’économie
de marché et les principes démocratiques. La Chine
bénéficiera évidemment de cette évolution
en ouvrant son économie et en améliorant sa productivité
grâce à l’augmentation des échanges et
des flux d’investissements étrangers. Le statut de membre
de l’OMC devrait également fournir au gouvernement chinois
un outil politique lui permettant de renverser la tendance actuelle
au ralentissement économique et de renouer ainsi avec une
forte croissance.

Mais cette accession sera aussi source de nouveaux
défis pour les dirigeants chinois. En contrepartie de ces
bénéfices, la Chine devra payer un coût d’ajustement
considérable en matière de restructuration de ses
entreprises — d’Etat tout particulièrement —
et surtout d’emploi. C’est la raison pour laquelle le
monde entier devra être attentif aux différentes étapes
de la mise en œuvre des engagements contractés par la
Chine en tant que membre de l’OMC. L’ajustement de l’économie
chinoise et l’application des accords sur le libre échange
et les investissements pourraient en effet demander plus de temps
que ce qui est actuellement prévu, voire se révéler
plus difficiles. Les dirigeants chinois, tout comme le reste du
monde, se trouvent donc confrontés à un pari politique
et économique risqué. Les gains seront peut-être
considérables, mais quel en sera le prix ?

Traduit de l’anglais par
Leïla Choukroune

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