Les aléas du droit à l’éducation en Chine
Enquête sur la scolarisation des enfants de travailleurs migrants à Chengdu

A la fois droit civique fondamental
et facteur déterminant du développement
d’un pays, le droit à l’éducation
pour tous n’est pas garanti en République
populaire de Chine. Cela est tout particulièrement
vrai pour les centaines de milliers d’enfants issus
de la campagne qui ont suivi leurs parents partis chercher
un emploi en ville. Exclus des structures scolaires urbaines
jusqu’en 1996, seule une partie de ces enfants y
a désormais accès dans des conditions qui
font d’eux une population victime de discrimination.
Pourtant, la Constitution chinoise de 1982 stipule :
« les citoyens de la République populaire
de Chine ont le droit ainsi que le devoir de recevoir
une éducation » (art. 46). La Chine
a instauré en 1986 un système de scolarité
obligatoire de neuf ans pour tout enfant à partir
de l’âge de six ou de sept ans et a ratifié
la Charte des Nations Unies sur les droits de l’enfant
ainsi que la Convention internationale sur les droits
économiques, sociaux et culturels qui toutes deux
mentionnent le droit à l’éducation.
Comment comprendre que ce droit ne soit pas garanti alors
qu’il est sans cesse réaffirmé par
l’Etat chinois ? Pour palier les difficultés
d’accès des enfants migrants à l’éducation
publique, des initiatives émanant de la société
ont vu le jour : des écoles non-gouvernementales
spécialisées dans leur accueil, ont été
créées. La scolarité que ces écoles
offrent à leurs élèves permet-elle
de contrer la discrimination dont ils sont les victimes ?
Comment expliquer les difficultés que rencontrent
ces écoles pour obtenir une garantie de l’Etat
et quelles stratégies mettent-elles en œuvre
pour conquérir une reconnaissance publique ?

Une situation préoccupante

Le problème est urgent, et l’on
peut estimer qu’il va s’amplifier en raison
de l’augmentation des migrations familiales et de
la durée de séjour en ville (1).
Dès 1996, la commission d’Etat à l’Education
estimait le nombre d’enfants migrants en âge
d’être scolarisés à 2 ou 3 millions
(2). Il ne peut s’agir
que d’une estimation, sans aucun doute sous-évaluée :
les migrants étant soumis à des formalités
longues, coûteuses et compliquées pour être
autorisés à résider et travailler
en zone urbaine, nombre d’entre eux sont illégaux
et échappent de ce fait aux recensements. Leur
nombre est estimé à 100 millions de personnes
par le gouvernement chinois et à 120 millions par
Human Rights in China (3).
Sur un échantillon de 102 travailleurs migrants
que nous avons interrogés à Chengdu, capitale
du Sichuan, 36% sont venus accompagnés de leurs
enfants et près des trois quart désirent
s’installer en ville, ce qui signifie que beaucoup
d’enfants, qui seront considérés comme
d’origine rurale puisque ce statut se transmet par
filiation, vont encore rejoindre leurs parents ou naître
en zone urbaine (4).

Si ces enfants viennent en ville, c’est
qu’ils n’ont personne pour les éduquer
et suivre leurs études à la campagne. C’est
aussi parce que le système scolaire en zone rurale,
que l’Etat finance beaucoup moins qu’en zone
urbaine (5), n’est
pas à même de leur offrir une éducation
qui leur permettrait d’avoir un avenir meilleur que
celui de leurs parents. Comment expliquer que ces enfants
n’ont pas accès aux mêmes conditions
d’études que les citadins ?

Les barrières institutionnelles

La société chinoise repose
sur une institution fondamentale, le système de
domiciliation (hukou), qui n’apparaît
ni dans la Constitution ni dans les lois du pays et qui
a été progressivement instauré par
des règlements administratifs au cours des années
1950 (6) pour répondre
aux besoins de contrôle social et aux choix de développement
économique du régime. Durant la période
maoïste, il était la clé de voûte
d’un ensemble économique et administratif
plus vaste fixant les personnes sur leur lieu d’enregistrement
et leur conférant des droits qui variaient en fonction
de leur place dans le système de production. Tandis
que l’Etat prenait directement en charge le « bol
de riz en fer » (7)
des citadins, les collectivités rurales devaient
compter sur leurs propres forces tout en dégageant
les surplus nécessaires au financement de l’industrialisation.
Les réformes ont de facto assoupli le système
de domiciliation, le déplacement des personnes
étant désormais toléré pour
les besoins de l’économie de marché,
mais il reste toujours en vigueur et s’oppose à
l’émergence d’une véritable citoyenneté.
L’appartenance à la société
reste toujours fonction du lieu d’enregistrement
des personnes : la scolarisation des enfants, comme
tous les autres droits sociaux, n’est garantie par
les gouvernements locaux que pour leurs administrés.
C’est pourquoi le droit à l’éducation
reconnu par la loi chinoise n’a aucune valeur légale
pour les enfants qui résident dans un lieu différent
de celui où ils sont enregistrés. Le système
du hukou, qui augmente le risque et le coût
des migrations, est maintenu à dessein par des
autorités chinoises qui redoutent d’être
confrontées à un exode rural massif et incontrôlable :
les migrations doivent permettre de combler ponctuellement
les besoins en main-d’œuvre de l’économie
urbaine sans remettre en cause l’équilibre
démographique entre les villes et les campagnes.

Ce système de gestion et de contrôle
de la population a été renforcé par
les lois de décentralisation mises en place à
partir des années 1980. La Loi sur la scolarité
obligatoire en République populaire de Chine

(8), votée lors
de la 4e Conférence de la VIe Assemblée
populaire nationale le 12 avril 1986, instaure un système
de scolarité obligatoire comprenant les six années
de primaire et les trois années de collège,
mais transfère aux gouvernements locaux la responsabilité
et la gestion de l’éducation : « Le
domaine de l’éducation, placé sous
la direction du Conseil des affaires de l’Etat, relève
de la responsabilité des gouvernements locaux,
la gestion en est décentralisée »
(art. 8). La Loi sur l’éducation en RPC (9),
votée en 1995, renforce le principe d’ « une
responsabilité locale et d’une gestion par
échelons » (difang fuze, fenji guanli) :
l’éducation primaire et secondaire relève
avant tout des compétences du canton en zone rurale
et de l’arrondissement en zone urbaine, l’éducation
supérieure étant prise en charge par la
province (arts. 14 et 15). Autrement dit, au moment même
où l’Etat chinois entreprend des réformes
économiques orientées vers l’économie
de marché qui supposent la libre circulation des
personnes, la nature des réformes administratives
qu’il met en place s’oppose à la garantie
de droits individuels en les soumettant à la condition
d’une gestion territoriale.

C’est dans ce contexte qu’il
faut comprendre la publication des Mesures provisoires
pour la scolarisation des enfants et adolescents issus
de la population migrante
par la commission d’Etat
à l’Education et le ministère de la
Sécurité publique en 1998 (10).
Si ces mesures autorisent l’inscription des enfants
migrants dans les écoles publiques urbaines ainsi
que la création d’écoles non-gouvernementales
spécialisées dans leur accueil, elles tentent
d’une part de reprendre le contrôle sur un
état de fait, en particulier l’apparition
d’écoles illégales, et d’autre
part lèvent moins les barrières institutionnelles
à l’égalité des droits qu’elles
n’entérinent la discrimination à l’égard
de cette population.

Tout d’abord, comme leur nom l’indique,
ce sont des mesures provisoires qui proposent des solutions
provisoires pour aménager un système institutionnel
qu’elles ne remettent pas en cause : il ne s’agit
en aucun cas d’encourager les élèves
à effectuer leur scolarité dans une localité
autre que celle où est enregistré leur hukou.
Ces mesures opèrent explicitement un transfert
de responsabilité des gouvernements ruraux aux
gouvernements urbains en ce qui concerne la scolarité
obligatoire des enfants résidant en ville depuis
plus de six mois et n’ayant ni parents ni tuteur
en zone rurale. Cependant, elles n’ont pas été
accompagnées des transferts de fonds nécessaires
à leur application : les gouvernements locaux
continuent d’allouer les ressources destinées
à l’éducation en fonction du nombre
de leurs résidents permanents (11).
Aussi des enfants résidant en ville depuis plusieurs
années sont-ils toujours de fait privés
de l’aide publique qui leur revient de droit. Par
ailleurs, ces mesures sont minimalistes (aucune précision
n’est apportée au fait que les gouvernements
urbains soient tenus de « créer des
conditions favorables à l’éducation
obligatoire des enfants issus de la population migrante »),
peu contraignantes (aucun système de contrôle
n’étant prévu), et laissent une grande
marge de manœuvre aux « gouvernements
populaires des provinces, régions autonomes et
municipalités sous administration directe [qui]
déterminent des mesures d’application en fonction
de leur situation » (art. 18). Ces mesures
illustrent ce qui, en langage populaire, est devenu le
mot d’ordre officieux de la décentralisation :
« le centre propose, les gouvernements locaux
disposent » (zhongyang you zhengce, difang
you duice
).

L’école publique,
« creuset » des inégalités
et facteur de marginalisation

Les Mesures de 1998 disposent que les
enfants de migrants doivent avant tout être scolarisés
dans les écoles publiques « à
titre provisoire » (jiedu). Mais cette
autorisation d’inscription est soumise à conditions
et ne bénéficie d’aucune garantie.
Elle ne concerne que les enfants « légaux »,
munis d’un permis de résidence temporaire
en ville et qui ne sont pas nés hors plan. Les
gouvernements ruraux et urbains sont invités à
coopérer pour contrôler étroitement
cette population : les enfants migrants sont tenus
d’être enregistrés auprès du
gouvernement de leur village et de l’organe en charge
de l’éducation de leur canton (dont ils doivent
obtenir une autorisation pour effectuer leur scolarité
en ville), de même qu’auprès de leur
école et du commissariat de leur lieu d’origine.
Munis de ces papiers, ils doivent déposer une demande
auprès de l’école la plus proche de
leur domicile urbain, laquelle est en droit de refuser
l’enfant. Dans le cas d’un refus, une seconde
demande doit être adressée au bureau de l’Education
du lieu d’immigration qui se chargera de « trouver
une solution par conciliation » (arts. 5 et
8). Lorsqu’on connaît les difficultés
d’accès de la population rurale aux organes
gouvernementaux, celles qu’elle rencontre pour obtenir
des autorisations et la perception de taxes arbitraires
dont elles sont victimes, ces démarches préliminaires
apparaissent déjà comme un obstacle quasi
insurmontable à la scolarisation des enfants migrants.
Aussi sont-elles peu respectées dans la pratique.

La deuxième condition posée
à l’inscription des enfants migrants dans
les écoles publiques est d’ordre économique,
les frais de scolarité étant en totalité
à la charge des familles. Pour parer au problème
d’allocation des ressources publiques mentionné
plus haut, les Mesures de 1998 prévoient la possibilité
pour les écoles urbaines de percevoir des « taxes
de scolarité provisoire » (jiedufei)
en conformité avec la législation nationale
(12). Celle-ci charge
les bureaux des prix, des finances et de l’Education
au niveau des municipalités de fixer conjointement
une norme pour cette taxe et de la soumettre à
l’approbation du gouvernement provincial. A Chengdu,
la norme est d’environ 400 yuans par semestre pour
le primaire et de 1 000 yuans par semestre pour le collège
(13). Il s’agit
d’une moyenne car le montant de cette taxe varie
en réalité en fonction du prestige des établissements
et de la qualité de l’enseignement qui y est
dispensé. Certaines écoles considèrent
en outre qu’elles doivent être dédommagées
pour accepter des élèves qui portent, selon
elles, atteinte à leur niveau et à leur
réputation, et envers lesquels leur responsabilité
légale reste floue. Dans les faits, cette taxe
est donc à la discrétion du chef d’établissement :
selon les parents d’élèves de l’école
Bashu, école non-gouvernementale de Chengdu spécialisée
dans l’accueil des enfants migrants, elle s’élève
à environ 9 000 yuans pour les six années
d’école primaire, soit environ 1 500
yuans par an. Beaucoup d’écoles requièrent
le paiement de l’intégralité de cette
taxe pour les six années de primaire ou sur plusieurs
années d’avance, alors même que la législation
stipule le paiement par semestre. Les sommes dues ne sont
généralement pas remboursées en cas
de départ de l’élève, que celui-ci
soit renvoyé ou que ses parents décident
de le retirer de l’école. Dans un contexte
de privatisation de facto et non-réglementée
du système éducatif chinois, le paiement
de cette taxe s’ajoute aux frais de scolarité
(environ 350 yuans pour un semestre de primaire) ainsi
qu’aux innombrables taxes mises en place arbitrairement
par les établissements publics ces dernières
années pour les besoins de leur autofinancement.
Ainsi l’anglais, l’informatique et le sport
sont-ils devenus des cours optionnels payants s’élevant,
toujours selon les parents de l’école Bashu,
à plus de 2 000 yuans par an. Ces mêmes
parents se plaignent également de la multiplication
intempestive de toutes sortes de taxes indues (luan
shou fei
) : pour l’étude du soir,
le passage des examens, pour la surveillance pendant les
récréations et la cantine, etc. (14).
Si le problème est le même pour les citadins,
et ce en dépit de la garantie par la loi chinoise
de la gratuité de la scolarité obligatoire,
ces parents, qui ont émigré avant tout pour
des raisons économiques, ne peuvent faire face
à tant de dépenses et sont souvent contraints
de retirer leurs enfants de l’école.

Cette privatisation de fait est couverte
par un système de contrôle non-transparent
exercé par des gouvernements d’arrondissement
qui y sont intéressés, soit directement,
soit indirectement dans la mesure où elle leur
permet d’alléger leurs dépenses. La
mise en place d’un contrôle efficace s’avère
pour le moins illusoire, si l’on songe que l’Etat
chinois ne consacre que 2,5% de son PNB à l’éducation
— soit moins que la plupart des pays en développement
les plus pauvres, qui y consacrent en moyenne 4% de leur
PNB (15) — et
où, en l’absence de séparation des
pouvoirs, il n’existe pas de contrôle juridictionnel.
Il n’existe d’autres recours pour les parents
que de porter plainte auprès des organes administratifs
en charge de l’éducation, sous la juridiction
desquels sont placées les écoles (16).
Si les « taxes de construction »
et les « taxes de soutien » aux
écoles, qui pouvaient s’élever à
plusieurs dizaines de milliers de yuans par an, ont été
plus ou moins abolies dans les faits suite à leur
interdiction par les autorités centrales (17),
d’autres sont apparues. Bien souvent en Chine, les
campagnes politiques tentent de suppléer aux manques
et contradictions du système : une campagne
lancée à Chengdu en février 2003
annonçait l’éradication totale de la
perception arbitraire de taxes par les écoles d’ici
la fin du mois de mars (18).
A la mi-avril (19),
les médias appelaient toujours les parents d’élèves
à la dénonciation, mais les autorités
avaient au moins eu le mérite de dénoncer
le problème. On est cependant encore loin d’une
campagne politique en faveur du droit à l’éducation
des enfants d’origine rurale tant il est vrai que
la discrimination participe également d’une
stratégie consciente de la part des autorités
urbaines pour limiter le flux de migrants, et pour maximiser
les profits générés par leur travail
tout en minimisant le coût des dépenses sociales.

A cette discrimination institutionnalisée
s’exerçant contre les enfants migrants s’ajoute
une discrimination populaire, dont la législation
se fait parfois complice. Les écoles urbaines —
qui n’y sont pas explicitement contraintes par la
loi — sont peu disposées à recevoir
ces élèves venus de la campagne en raison
de la « qualité trop basse »
(suzhi taidi) qu’on leur prête. Cette
expression fait non seulement référence
au niveau scolaire souvent médiocre de ces enfants
et qui est à imputer à l’état
d’abandon dans lequel se trouve le système
éducatif dans les campagnes, mais comporte également
une connotation essentialiste : ces enfants seraient
atteints d’une « tare » due
à un retard considérable dans leur processus
de « civilisation ». Ils sont isolés
au sein de l’école, les autres élèves
les écartant de leurs jeux ou les méprisant
parce qu’ils sont mal habillés. Les professeurs
font parfois pression sur les directeurs des écoles
pour qu’ils renvoient les migrants : recevant
des primes si les élèves réussissent
bien aux examens, ils sont hostiles à ces enfants
qui ont généralement de moins bons résultats.
De même, les familles urbaines voient d’un
mauvais œil l’augmentation du nombre des migrants
dans l’établissement de leurs enfants (20).
Pour ces raisons, sans doute plus que pour parer à
l’insuffisance des capacités d’accueil
des écoles urbaines (21),
les Mesures de 1998 prévoient la possibilité
de créer des classes annexes où les enfants
migrants reçoivent l’enseignement de professeurs
retraités (art. 10), légitimant ainsi un
système scolaire à deux vitesses.

Certains enfants migrants se voient
tout simplement fermer la porte des écoles publiques,
même si leurs parents peuvent s’acquitter des
frais de scolarité. C’est le cas, par exemple,
des enfants handicapés : boiter peut être
un motif de refus dans une école car l’enfant
« n’est pas comme les autres ».
Les enfants migrants qui sont acceptés malgré
leur « handicap » ne bénéficient
d’aucune aide ni attention de la part des enseignants :
un père raconte que son fils, qui souffre d’un
léger tremblement des mains et écrit moins
vite que les autres, n’a pu poursuivre sa scolarité
dans une école publique, les professeurs effaçant
le tableau sans attendre qu’il ait fini de copier
et les élèves ne voulant pas lui prêter
leurs cahiers (22).

Les parents rencontrés soulignent
que, même s’ils possèdent les fonds
nécessaires pour scolariser leurs enfants dans
les écoles publiques, ceux-ci sont dans un environnement
trop hostile pour étudier correctement. Ils ajoutent
que, contrairement à leur mission, les écoles
publiques empêchent l’intégration sociale :
« Tout petits, les enfants se sentent rejetés
et nourrissent un sentiment d’amertume envers la
société » (23).

Quelle alternative aux écoles
publiques ?

Pour répondre aux besoins de
ces enfants exclus du système scolaire public,
des écoles émanant d’initiatives privées
informelles sont spontanément apparues dès
le milieu des années 1990 dans les grands centres
urbains. Souvent mises en place par les migrants eux-mêmes,
elles témoignent d’une forme d’auto-organisation
pour résoudre un problème auquel personne
n’apporte de solution. L’une des premières
en date, l’école Xingzhi a été
ouverte en 1994 dans un baraquement situé sur un
terrain vague à Pékin par une enseignante
de la campagne du Hebei : ses voisins et amis, travailleurs
migrants comme elle, l’avaient priée de donner
quelques cours à leurs enfants (24).

Ces écoles autogérées
et autofinancées ne prennent en moyenne à
Pékin que 300 yuans de frais de scolarité
par semestre (25),
mais font avec les « moyens du bord ».
Situées en zone périurbaine où résident
les migrants, elles occupent de vieux appartements, des
maisons insalubres sans étages, ou encore des entrepôts
à l’abandon qui ont été réaménagés.
Elles emploient généralement du personnel
enseignant qui n’a pas l’expérience ou
le niveau requis ; une partie d’entre eux vient
de la campagne, de même qu’une partie des manuels
scolaires utilisés. Les conditions sanitaires,
de sécurité et d’enseignement sont
souvent déplorables, les enfants s’entassant
dans de petites classes mal aérées et éclairées,
glaciales en hiver, étouffantes en été. Dans
ces classes qui dépassent régulièrement
les 50 personnes, des élèves d’âges
et de niveaux différents suivent les mêmes
enseignements. Peu de ces écoles proposent un enseignement
secondaire. Le mobilier — tables, chaises, tableau,
etc. — est fabriqué sommairement par le personnel
des écoles ou est racheté à bas prix
à des écoles publiques qui revendent leur
matériel usagé. Peu d’écoles
sont équipées d’un lieu de récréation
ou d’équipements sportifs (26).

A la fin de l’année 1996,
les arrondissements pékinois de Haidian et de Fengtai
comptaient au moins sept écoles primaires mises
en place par et pour les migrants où étaient
scolarisés plus de mille enfants (27).
A la fin de l’année 2000, il y avait dans
la seule ville de Pékin plus de 200 écoles
de ce type et plus de 40 000 élèves y étaient
scolarisés (28).
Leur nombre croissant et la concurrence aidant, quelques
établissements parmi les plus importants tentent
d’aligner la qualité de leur enseignement
et de leurs équipements sur celle des écoles
urbaines. Ainsi, si les établissements de plusieurs
milliers d’élèves introduisent progressivement
les cours d’anglais et d’informatique, ceux
qui n’en comptent que quelques dizaines peinent toujours
à assurer les enseignements de base en chinois
et en mathématiques (29).

Ces écoles n’ont pas de
statut légal, ce qui signifie qu’elles ne
peuvent délivrer de diplômes ni d’équivalences,
problème de taille lorsque les élèves
souhaitent réintégrer l’école
publique ou faire valoir leur niveau d’études
pour trouver un emploi. Elles sont par ailleurs régulièrement
frappées d’interdiction et démolies
sans que les autorités s’occupent de placer
les enfants dans d’autres établissements scolaires.
Pourtant, les Mesures provisoires pour la scolarisation
des enfants et adolescents issus de la population migrante

de 1998 prévoient la possibilité pour les
« forces sociales » de créer
des écoles pour enfants migrants « inférieures
aux normes » (jianyi xuexiao), auxquelles
les gouvernements locaux et organes en charge de l’éducation
sont tenus d’apporter un « soutien actif »
(art. 9). Mais la loi s’arrête là :
un seul article est consacré à ces écoles
spécialisées dans l’accueil des enfants
migrants sur les 19 que comprennent ces Mesures. Aussi,
les fonctionnaires en charge de l’autorisation et
du contrôle de ces établissements, qui n’ont
« aucune directive à suivre ni aucune
idée des exigences du gouvernement envers ces écoles
informelles » comme le déplore le directeur
de l’une d’entre elles à Pékin
(30), se sont-ils
naturellement rapportés aux Règlements
pour la création d’écoles par les forces
sociales
(31),
émis par le Conseil des affaires de l’Etat
en 1997. Ces règlements ont pour objet « d’encourager
les entreprises, les institutions, les associations et
autres organisations sociales ainsi que les citoyens »
à développer les secteurs de la formation
professionnelle et de l’éducation des adultes,
ainsi que de l’éducation précédant,
suivant ou complétant le cursus de scolarité
obligatoire (crèche, enseignement supérieur
de langues, petits cours pour préparer les examens,
etc.). S’agissant du système de scolarité
obligatoire, l’initiative privée est invitée
à « compléter » l’offre
publique lorsque celle-ci ne peut répondre à
la demande sociale, ce qui a donné lieu à
la création de ce qui est communément appelé
les « écoles aristocratiques »
(guizu xuexiao) offrant à une élite
argentée de meilleures conditions d’éducation.
Les exigences en termes d’organisation interne et
de fonctionnement de ces établissements, d’investissement
de départ et de revenus, de qualité des
équipements, du personnel et du corps enseignant,
etc., sont en totale contradiction avec la tolérance
particulière accordée par les Mesures de
1998 aux écoles accueillant les migrants et ne
sont de toute évidence pas adaptées au problème
spécifique de la scolarisation de ces enfants.
Le manque de moyens dont disposent les migrants (financements,
connaissances et réseau social), leur méconnaissance
de la loi ainsi que les rapports souvent distants et méfiants
qu’ils entretiennent avec les autorités expliquent
l’impossibilité dans laquelle ils sont de
mettre en place des écoles répondant aux
critères de ces Règlements. Ces derniers
seront remplacés, à partir du 1er septembre
2003, par la Loi pour promouvoir l’éducation
non-gouvernementale en RPC
(32),
votée en décembre 2002 par le comité
permanent de l’Assemblée populaire nationale.
Cette loi ne fera en outre qu’accentuer le problème
dans la mesure où elle multiplie les conditions
à la création de telles écoles et
en renforce le contrôle. Toutefois, nos enquêtes
à Chengdu auprès d’une nouvelle génération
d’établissements scolaires révèlent
que les difficultés auxquelles doivent faire face
les écoles pour enfants de migrants afin d’obtenir
la reconnaissance de l’Etat dépassent la seule
indigence de la législation les concernant.

La course à la reconnaissance

Nous avons observé, dans la capitale
du Sichuan, l’apparition d’une nouvelle génération
de directeurs qui a fondé des écoles pour
enfants migrants il y a environ un an : il s’agit
d’urbains non originaires de Chengdu qui, à
la fois par conviction personnelle et attirés par
les profits à réaliser, ont voulu répondre
aux besoins d’une population migrante en forte augmentation.
Depuis près de dix ans que le phénomène
des écoles de migrants se développe, certains
ont vu dans ce secteur une source de profit : ainsi
le fondateur de l’école Yangfan a mené
dans plusieurs villes de Chine une vaste enquête
ressemblant fort à une étude de marché
avant d’ouvrir son établissement à
Chengdu. Ces nouveaux directeurs ont par ailleurs été
encouragés par un climat politique favorable, notamment
par la campagne de lutte contre la pauvreté et
d’aide aux « groupes sociaux affaiblis »
(ruoshi qunti) qui a été proclamée
lors de la session de l’Assemblée populaire
nationale de mars 2002. N’étant pas des travailleurs
migrants, ces fondateurs d’écoles possèdent
les moyens intellectuels et financiers de leur entreprise.
L’école Bashu et l’école Yangfan,
les deux établissements que nous avons suivis avec
le plus d’assiduité (33),
reposent respectivement sur un investissement de départ
de 200 000 yuans et de 500 000 yuans. La fondatrice de
la première, madame Xiao Hongtao, originaire de
Chongqing, est un ancien professeur de collège
et vient d’une famille où l’on est professeur
de génération en génération ;
ses frères et sœurs exercent également
cette profession. Elle dit avoir été frappée
par les enfants qui cirent les chaussures dans la rue
au lieu d’aller à l’école. Le
fondateur de la seconde, monsieur Zhou Yong’an, originaire
de la province du Jiangxi, a exercé les professions
d’enseignant du supérieur et d’ingénieur.
Il dit avoir voulu régler sa dette envers les paysans
qui l’ont toujours bien accueilli lorsqu’il
fut, par trois fois, envoyé à la campagne
pendant la période maoïste. Tous deux se sont
conformés aux Critères de la province
du Sichuan pour l’établissement d’institutions
éducatives non-gouvernementales
(34)
qui indiquent les critères que doivent remplir
le directeur de l’école, son personnel enseignant
et administratif, son terrain, ses locaux et ses équipements,
ainsi que l’investissement minimal de départ,
de même qu’aux Règlements pour la
création d’écoles par les forces sociales

(35) publiés
par le bureau de l’Education de leur arrondissement,
qui spécifient la teneur du dossier à constituer
ainsi que les démarches à suivre auprès
du bureau de l’Education du gouvernement de l’arrondissement,
du gouvernement du village administratif et du comité
de rue, du bureau de la Sécurité publique,
du bureau des Prix et enfin du bureau des Affaires civiles.

Ces deux écoles répondent,
à quelques détails près, aux normes
en vigueur. Pourtant leur existence est menacée :
l’une, Bashu, n’ayant jamais obtenu de permis
(xukezheng) ; l’autre, Yangfan, étant
en passe de le perdre. Ces deux établissements
sont situés en périphérie urbaine,
dans des quartiers pauvres à forte concentration
de population migrante. Ils ne posent aucune condition
au recrutement des élèves, n’exigent
aucun papier de type hukou, permis de résidence
temporaire ou autorisation gouvernementale du lieu d’origine.
Comme le souligne le fondateur et directeur de l’école
Yangfan : « Etudier est un droit qui ne
souffre aucune condition ». Les frais de scolarité
sont abordables, bien que plus élevés que
dans les écoles de Pékin fondées
par des migrants en raison de leur meilleure qualité.
Les frais de scolarité à Yangfan s’élèvent
à 500 yuans par semestre pour la dernière
section de maternelle, à 550 yuans par semestre
pour la première année d’école
primaire puis augmentent de 10 yuans par niveau. Bashu,
plus petite, présente des frais de scolarité
un peu plus élevés : 500 yuans par
semestre pour la dernière année d’école
primaire et 650 yuans par semestre pour toutes les classes
du primaire. Ces frais restent cependant inférieurs
à la limite des 750 yuans par semestre fixée
par les autorités municipales à l’adresse
des écoles privées dispensant un enseignement
correspondant à la période de scolarité
obligatoire, et, conformément à la législation
nationale, les familles en situation difficile bénéficient
de tarifs préférentiels, certains enfants
étant même temporairement exonérés
des frais de scolarité. Ces écoles accueillent
beaucoup d’enfants handicapés qui ne sont
pas acceptés ou sont mal traités dans les
écoles publiques. Les élèves suivent
le cursus obligatoire dans toutes les matières,
y compris les cours d’anglais, de musique, de sport
et d’informatique qui sont considérés
dans les écoles publiques comme des cours optionnels
pour lesquels les enfants de migrants sont obligés
de payer des frais supplémentaires. Les manuels
utilisés sont les mêmes que dans les écoles
publiques.

L’école Yangfan est située
au nord-est de la ville, dans l’arrondissement de
Chenghua. Elle comporte une école principale à
Honghuayan cun (village) et une annexe à
Qinglong xiang (canton). L’enseignement s’étend
de la dernière section de maternelle à la
première année du secondaire. Fondée
en janvier 2002, l’école a obtenu un permis
au mois de juillet suivant. Elle passe pour être
la première école privée à
avoir accueilli des enfants de migrants à Chengdu,
c’est aussi la plus importante que nous ayons visitée.
Elle accueille environ 1 500 élèves, répartis
entre les 13 classes du bâtiment principal et les
10 classes de l’annexe, et compte 52 professeurs
ainsi que 8 personnes chargées de l’administration.
L’école principale est située dans
un ancien entrepôt qui a été réaménagé.
Même si les conditions sont modestes, les locaux
sont en bon état. Elle est équipée
d’une cour de récréation munie d’équipements
sportifs (ping-pong, basket), de 40 ordinateurs de récupération,
d’une modeste bibliothèque et d’une salle
de musique. Elle compte cependant plus de 50 élèves
par classe, effectif maximum autorisé par la loi.

L’école Bashu est située
au sud-ouest de la ville, dans l’arrondissement de
Wuhou. Depuis qu’elle a ouvert ses portes en juin
2002 et a formellement commencé à dispenser
des cours en septembre 2002, l’école n’a
toujours pas obtenu de permis. L’enseignement va
de la dernière section de maternelle à la
dernière année d’école primaire.
L’école comprend 7 classes, une pour chaque
niveau, composées de 16 à 50 élèves.
Elle compte 218 élèves, 14 professeurs et
2 administrateurs. Les professeurs, en majorité
d’origine urbaine, sont recrutés dans des
agences pour l’emploi spécialisées
et possèdent tous les diplômes requis même
s’ils n’ont pas toujours l’expérience
exigée par la législation. L’école,
qui s’étend sur un terrain de 2 500 m2, a
fait construire des locaux spécialement destinés
à accueillir des salles de classe. Elle comprend
en outre une cour de récréation plantée
munie d’équipements sportifs (basket, barres
parallèles, ping-pong), une cantine avec cuisines
sur place, 10 ordinateurs de récupération,
un piano électrique.

Ces deux établissements témoignent
d’efforts certains pour rapprocher la qualité
de leur enseignement et de leurs équipements des
standards urbains, même s’ils ne peuvent rivaliser
avec le luxe flamboyant des écoles privées
« aristocratiques ». De l’aveu
même de Zhou Yong’an, le niveau de l’enseignement
reste toujours à améliorer : 60% du
corps enseignant de cette école vient de la campagne,
où le niveau de formation est médiocre,
et certains professeurs n’ont pas les cinq ans d’expérience
requis par la loi. Beaucoup d’enseignants sont retraités,
d’autres viennent de départements de formation
au sein d’entreprises. Ces écoles ne peuvent
en effet espérer attirer des professeurs aussi
qualifiés que les écoles publiques ou privées
de haut standing en raison des salaires plus bas qu’elles
ont a leur offrir : 600 yuans par mois à Yangfan,
de 600 à 800 yuans auxquels s’ajoutent des
primes en fonction de la qualité de l’enseignement
à Bashu. L’école Yangfan encourage
ses professeurs à suivre des cours de formation
payants organisés par une école publique
spécialisée, mais les frais doivent être
supportés par les enseignants, l’école
ne pouvant les prendre en charge bien que la législation
sur les écoles privées l’y oblige.
Malgré ces difficultés, ces écoles
offrent de meilleures conditions d’éducation
que les écoles en zone rurale.

L’hostilité des gouvernements
locaux à l’égard de ces établissements
spécialisés dans l’accueil des enfants
de migrants ne s’explique pas uniquement par l’appréhension,
bien réelle et justifiée cependant, d’être
tenus responsables de l’autorisation d’écoles
ne présentant pas de garanties suffisantes. L’indigence
de la législation et du système de contrôle
aidant, les cas de faillite et de fermeture d’écoles
privées se sont multipliés ces dernières
années, les directeurs disparaissant du jour au
lendemain sans rembourser les sommes dues aux familles.
Ils concernent cependant pour l’essentiel des écoles
privées « aristocratiques »
et non des écoles pour migrants. Pour contrer ce
risque, les Critères de la province du Sichuan
pour l’établissement d’institutions éducatives
non-gouvernementales
fixent à 200 000 yuans
l’investissement de départ minimal pour une
école primaire et à un million pour un collège.
Les gouvernements d’arrondissement exigent par ailleurs
des établissement scolaires qu’ils effectuent
un dépôt de garantie à la banque.
Il s’élève dans l’arrondissement
de Wuhou à 60 000 yuans pour 320 élèves
et ne peut être recouvré que 20 ans après.
Quand bien même ces sommes s’avèrent
souvent prohibitives pour les écoles de migrants,
elles assurent le dédommagement des familles en
cas de faillite. Les gouvernements d’arrondissement
en charge de l’autorisation de ces écoles
invoquent encore leurs mauvaises conditions matérielles
et sanitaires pour justifier leur fermeture. Nous avons
déjà souligné combien cet argument
est spécieux dans un contexte où les enfants
scolarisés dans ces écoles — censées,
selon la législation, faire l’objet de la
tolérance et du soutien particuliers des autorités
— ont avant tout besoin de se voir garantir un niveau
minimal d’éducation. Plus profondément,
les raisons de cette hostilité sont à chercher
dans des conflits d’intérêts économiques.
Les enfants de migrants scolarisés dans les écoles
non-gouvernementales ne paient pas les taxes qu’ils
sont contraints d’acquitter dans les écoles
publiques, ce qui constitue un manque à gagner
pour ces dernières et les gouvernements locaux.
Ces derniers sont également peu enclins à
allouer des terrains à des écoles qui sont
exonérées d’impôts, contrairement
aux entreprises. Par ailleurs, accorder une licence à
un établissement signifie le soumettre à
des contrôles réguliers concernant le contenu
et la qualité de son enseignement, son mode d’administration
et sa gestion financière, ses conditions sanitaires
et de sécurité. Pour parer à cette
dépense, le gouvernement de l’arrondissement
Jingniu a imposé des « frais de gestion »
à l’école Caiyi qu’il a reconnue,
alors même que la loi précise que les écoles
privées doivent faire l’objet d’un traitement
égal aux écoles publiques de la part des
autorités, lesquelles sont par ailleurs
tenues de créer les conditions nécessaires
à la scolarisation des enfants de migrants, en
particulier en soutenant les initiatives privées
(36). Beaucoup de
fonctionnaires urbains continuent donc de considérer
qu’ils ne sont pas responsables de la scolarité
obligatoire des non-résidents et qu’ils doivent
être dédommagés, voire rémunérés
pour ce service. Enfin, il existe aussi un problème
d’image, de « face », qui n’est
pas à négliger : ces écoles
pour migrants ont piètre allure et sont perçues
comme un élément de dépréciation
dans le paysage urbain.

Toutes ces raisons expliquent que les
gouvernements locaux fassent tout pour maintenir ou faire
entrer ces écoles dans l’illégalité.
Ils ont pour cela recours à des moyens qui non
seulement défient la législation, mais également
dévalorisent l’image des autorités
publiques.

L’école Bashu, en
attente de sa légalisation

Avant de commencer à inscrire
des élèves, l’école Bashu a
fait, conformément à la législation
en vigueur, une demande d’autorisation auprès
du gouvernement du village administratif de Yongfen et
du bureau de l’Education du gouvernement de l’arrondissement
de Wuhou dont elle relève, mais n’a pas obtenu
de réponse positive. Nous avons eu accès
à l’ensemble des dossiers de l’école
Bashu que sa fondatrice et directrice, madame Xiao Hongtao,
a bien voulu nous laisser consulter. Nous avons pu constater
que le dossier de demande d’autorisation était
complet, spécifiait les statuts et objectifs précis,
justifiait l’origine des fonds de départ,
fournissait un contrat de location du terrain ainsi qu’un
plan d’occupation des sols en bonne et due forme.
Un dossier personnel a été constitué
pour chaque professeur et employé administratif
qui justifie de ses compétences. L’école
affirme clairement ses objectifs non lucratifs, ses statuts
spécifiant que l’ensemble des bénéfices
sera réinvesti pendant cinq ans à l’issue
desquels seuls 20% seront répartis entre les actionnaires.
L’école possède en outre un conseil
d’administration qui fonctionne parfaitement, alors
même que les Règlements de la province
du Sichuan pour la création d’écoles
par les forces sociales
mentionnent l’existence
d’un tel conseil comme une possibilité et
non une obligation.

L’établissement présente
néanmoins deux faiblesses au regard des Règlements
de la province du Sichuan pour l’établissement
d’institutions éducatives non-gouvernementales 
:
l’une concerne ses équipements, l’autre
la qualification de ses enseignants. Manquent un laboratoire
d’expérience, une bibliothèque et une
salle de musique, ce qui n’empêche en rien
les cours de musique d’être dispensés.
Par ailleurs, seuls quatre enseignants sur les dix que
comptait l’école au moment de son ouverture
possèdent une habilitation, bien que tous soient
au minimum diplômés de la deuxième
année d’école normale supérieure,
conformément à la législation. En
ce qui concerne la première question, aucune des
écoles pour enfants de migrants que nous avons
visitées, dont certaines ont été
officiellement reconnues par l’Etat (37),
ne possède la totalité des équipements
exigés par les Règlements dans la mesure
où l’investissement est trop lourd pour ce
type d’établissement et le risque trop important
en cas de refus de permis. Par ailleurs, nous avons déjà
souligné que ce type d’école étaient
bien en peine d’attirer des professeurs pleinement
qualifiés : les six enseignants n’ayant
pas d’habilitation correspondent soit à des
professeurs non-originaires de Chengdu qui, bien qu’ayant
passé leur habilitation sur leur lieu d’origine,
ne sont pas reconnus par cette municipalité ;
soit à de jeunes enseignants qui n’ont pas
encore fini les trois à cinq ans de formation pratique
qui doit précéder la présentation
de l’examen.

Le 15 août 2002, Bashu recevait
un avis du bureau de l’Education de l’arrondissement
de Wuhou qui, sur la foi du dossier de l’école,
établissait que le terrain, les installations et
les équipements pédagogiques, la qualité
des enseignants n’étaient pas conformes aux
normes et n’autorisait pas l’école à
ouvrir. Celle-ci devait cesser immédiatement de
faire de la publicité et de recruter des élèves.
Cet avis était suivi, le 3 septembre 2002, quelques
jours après le début des cours, d’un
avis de sanction administrative du bureau de l’Education
de l’arrondissement de Wuhou annonçant la
fermeture de l’école et, le 11 septembre,
d’une décision de sanction administrative
émanant du même bureau fixant la date d’ « éradication »
de l’établissement à 30 jours après
réception de la lettre.

L’avis du 3 septembre cite l’article
45 des Règlements de la province du Sichuan
pour la création d’écoles par les forces
sociales
précisant que les écoles ne
peuvent être fermées qu’après
une période d’essai de mise à niveau
accordée par les autorités et affirme que
les diverses tentatives de conciliation mises en œuvre
par l’administration ont toutes échouées.
En fait de conciliation, les gouvernements du village
administratif et de l’arrondissement ont envoyé
des émissaires placarder des dazibao vilipendant
« l’école illégale ».
Une campagne de diffamation a été orchestrée
dans la presse locale à grand tirage, dénonçant
la vétusté des locaux, l’incompétence
des enseignants et des administrateurs de l’école,
accusant sa directrice de n’employer que des gens
de sa famille et de n’avoir pour seule motivation
que l’appât du gain (38).
A plusieurs reprises, des fonctionnaires, accompagnés
de grands renforts de police, se sont rendus à
Bashu pour intimer aux enseignants l’ordre de démissionner
et aux parents d’élèves de retirer
leurs enfants de l’école en échange
d’une aide à la recherche d’emploi. Le
responsable principal de l’éducation au gouvernement
du village administratif de Fengxiang, que les responsables
de Bashu accusent de collusion avec les écoles
publiques, a même personnellement mené une
campagne à l’intérieur de l’école
Bashu, de même que dans les marchés et foires
des environs, pour vanter les mérites d’écoles
publiques relevant de son administration et affirmer que
celles-ci ne prendraient que 400 yuans de frais de scolarité
par semestre pour les enfants ayant quitté Bashu.
Le 27 août 2002, en pleine canicule, les responsables
locaux ont coupé l’eau et l’électricité
de l’école, provoquant ainsi des malaises
chez plusieurs élèves et professeurs.

De son côté, l’école
Bashu a tenté à plusieurs reprises de défendre
sa cause auprès des services administratifs mais
s’est entendue répondre qu’elle n’obtiendrait
aucune autorisation à moins d’effectuer un
important dépôt de garantie à la banque
(ce qu’elle a fait), puis d’investir 40 millions
de yuans pour construire une « école
aux normes », c’est-à-dire pouvant
rivaliser avec le faste des écoles privées
« aristocratiques » sur lesquelles
les gouvernements locaux prélèvent plus
ou moins légalement des taxes sous forme de pourcentage
sur l’investissement, de « frais de construction »
et autres « frais de gestion ».
Selon les responsables de l’école Bashu, les
autorités développent ainsi une logique
qui vise moins à garantir les droits des élèves
et de leur famille qu’à favoriser l’enrichissement
personnel des fonctionnaires. Soit une école a
les moyens d’intéresser les autorités
à ses profits et voit de ce fait ses objectifs
lucratifs encouragés au mépris de la loi
(39), soit elle ne
peut franchir les obstacles économiques qui lui
sont imposés et « disparaît d’elle-même »
(zisheng zimie) en faisant faillite. C’est
le cas à Chongqing de l’école Kaiming,
également spécialisée dans l’accueil
d’enfants de migrants, qui s’était vue
imposée un investissement de départ de 90
millions de yuans par les autorités. Elle a contracté
un emprunt de 80 millions qu’elle n’a pas pu
rembourser (40). Selon
cette logique, les « écoles de pauvres »
(pingmin xuexiao) sont toujours perdantes face
aux « écoles des aristocrates »
(guizu xuexiao).

Encouragée par le soutien et
la mobilisation des parents d’élèves,
l’école Bashu a poursuivi ses activités,
mais vit sous la menace constante d’être « éradiquée ».
Ceci implique non seulement que l’enseignement qu’elle
dispense n’a aucune valeur reconnue, mais encore
que l’école ne peut prendre le risque d’investir
pour améliorer la qualité de ses infrastructures
et de son enseignement.

L’école Yangfan,
sous la menace de la perte de son statut

Les difficultés rencontrées
par Zhou Yong’an afin d’obtenir un permis pour
son école ont été similaires à
celles de l’école Bashu, bien que l’issue
en ait été plus heureuse. Zhou Yong’an
a ouvert les portes de l’école Yangfan en
janvier 2002, alors même qu’il venait d’être
débouté de sa demande d’autorisation
par les autorités de l’arrondissement de Chenghua.
Malgré l’interdiction frappant son école,
Zhou Yong’an ne l’a pas pour autant fermée
et a obtenu un permis six mois plus tard grâce au
soutien des parents d’élèves, à
quelques arrangements avec des fonctionnaires du gouvernement
local et au relais de la presse écrite et de
la télévision, elles aussi largement dédommagées
pour leur engagement en faveur de la scolarisation des
enfants de migrants. Cela a été possible
grâce à l’envergure de l’école
qui a en outre rencontré un succès immédiat
auprès des familles émigrées. A l’évidence,
des écoles plus petites, avec un investissement
de départ moins important et accueillant moins
d’élèves — comme c’est le
cas pour Bashu mais aussi pour deux autres écoles
dans l’arrondissement de Chenghua (41)
— ne peuvent débourser autant d’argent
pour obtenir la reconnaissance de l’Etat.

Le problème de la garantie de
cette école n’est cependant pas encore résolu
car le gouvernement de Chenghua a instauré un renouvellement
annuel du permis, alors même que les législations
nationale et provinciale n’en affirment la nécessité
que lorsqu’une école modifie ses objectifs
et le contenu de son enseignement, ou bien change de localisation
(42). Les Critères
de la province du Sichuan pour la création d’institutions
éducatives non-gouvernementales
disposent que
les écoles primaires doivent garantir une surface
de 8 m2 par élève. Or les inscriptions ont
été si nombreuses depuis l’ouverture
de l’école que les locaux sont devenus largement
insuffisants. Zhou Yong’an a donc fait une demande
de location et de construction pour un terrain jouxtant
le site principal de l’école auprès
du gouvernement de son arrondissement, lequel a refusé,
préférant le louer à une entreprise
payant des impôts, alors même que les lois
nationales et provinciales soulignent que les écoles
sont prioritaires dans l’allocation des terrains
(43). Zhou Yong’an
a donc été contraint de détruire
certaines parties de l’école, dont la cantine,
la majorité des logements des professeurs et la
salle d’expériences pour construire de nouvelles
salles de classe. Des enfants de 6-7 ans sont ainsi contraints
de sortir de l’école le midi pour se restaurer
dans des échoppes de rue. Cette solution ne résout
en outre pas le problème car la cantine et la salle
d’expériences sont autant d’équipement
requis pour obtenir un permis. Depuis janvier dernier,
Zhou Yong’an a reçu à plusieurs reprises
la visite d’inspecteurs le menaçant de fermer
son établissement. De l’avis même des
directeurs d’écoles rencontrés, la
stratégie des autorités consiste donc à
mettre les établissements en infraction pour empêcher
la délivrance de permis ou prévenir son
renouvellement.

Des stratégies de résistance

Confrontées à la même
situation d’arbitraire, Bashu et Yangfan ont choisi
deux stratégies radicalement différentes
pour s’en protéger : l’une a résolument
choisi de se placer du côté du droit et de
la loi, l’autre a exploité les dysfonctionnements
du système.

Peu après la réception
du premier avis de fermeture de l’établissement,
Gan Bingxiang, cofondateur avec son épouse de l’école
Bashu, a envoyé une « plainte aux dirigeants »
adressée au gouvernement du village administratif,
aux bureaux de l’Education de l’arrondissement,
de la municipalité et de la province, au bureau
municipal des lois et des réglementations ainsi
qu’aux assemblées populaires de la municipalité
et de la province, recourant ainsi à une pratique
ayant cours en Chine depuis l’époque impériale.
Se faisant son propre avocat, l’auteur appelle les
dirigeants supérieurs à « appliquer
la loi avec sévérité et clarté,
maintenir le droit et l’équité »
(mingjing gaoxuan, bingfa gongzheng), détaille
les objectifs et les conditions de son école, les
démarches entreprises pour la régulariser
et les difficultés rencontrées et cite scrupuleusement
tous les articles de loi sur lesquels son entreprise repose.
La lettre se termine sur un appel à sauver son
école au nom du droit à l’éducation
pour tous et sur une mise en garde s’agissant des
conséquences sociales qui sont à craindre
si ce droit n’est pas respecté. Cette lettre
a été accompagnée d’une autre
plainte, spontanément rédigée par
les parents d’élèves, dans laquelle
ils décrivent la discrimination dont leurs enfants
font l’objet dans les écoles publiques ainsi
que leur satisfaction à l’égard de
l’école Bashu (44).
Suite à la réception de la décision
de fermeture de l’établissement, l’école
a également fait appel auprès du tribunal
populaire de l’arrondissement de Wuhou. Mais le tribunal
a confirmé la décision de celui-ci et a
fixé la fermeture au 1er janvier 2003 (45).
Entre-temps, le bureau de l’Education de la municipalité
de Chengdu avait réagi à la plainte qui
lui avait été adressée en envoyant
une équipe de contrôle sanitaire qui, après
inspection, a déclaré l’école
conforme aux normes (46),
tandis que l’assemblée populaire de la province
du Sichuan intervenait directement auprès du gouvernement
de Wuhou en l’incitant à provisoirement ne
pas fermer l’école. Il est cependant extrêmement
hasardeux pour les échelons supérieurs des
autorités de désavouer les échelons
inférieurs, qui sont en outre directement chargés
de l’enregistrement des écoles, et d’outrepasser
la décision du tribunal populaire de l’arrondissement
de Wuhou qui a donné une valeur juridique à
une décision administrative. Aussi l’école
Bashu, forte des résultats de l’inspection
sanitaire, s’est-elle à nouveau rendue au
gouvernement de son arrondissement qui a fixé une
nouvelle condition à l’attribution d’un
permis : la production d’un acte de propriété
du terrain. Cette condition ne figure dans aucune loi
et pour cause : la terre, en Chine, appartient dans
sa quasi-totalité à l’Etat. Elle n’a
cependant pas été formulée au hasard :
le terrain loué par l’école a été
privatisé et appartient à un riche entrepreneur,
mais l’école reste, théoriquement et
bien hypothétiquement, protégée par
la loi qui déclare suffisant un contrat de location
de longue durée (47).

Si l’école Bashu, qui dénonce
l’absence d’une perspective de service public
chez les fonctionnaires, a décidé de jouer
le système légal contre l’arbitraire,
l’école Yangfan en a au contraire pris son
parti. Fermement décidé à ouvrir
un collège, un lycée puis une université
pour enfants de migrants, Zhou Yong’an vient de louer
deux terrains dans le village administratif de Qinglong
relevant de l’arrondissement de Wuhou en projetant
officiellement d’y faire construire des maisons de
retraite. Les autorités sont bien plus favorables
à ce type d’établissement qui s’adresse
à des citadins et est soumis au régime fiscal.
Le premier terrain, d’environ un hectare, abritera
une école primaire et un collège, le second,
de 7 500 m2, un collège. Les travaux ont commencé
et les écoles ouvriront leurs portes en septembre.
Zhou Yong’an espère que les autorités,
si elles sont intéressées à l’entreprise,
n’oseront pas détruire les établissements
une fois mises devant le fait accompli ; rien n’est
moins sûr cependant. Conscient des dangers, le directeur
de Yangfan est parvenu, pour tenter de prévenir
les risques, à établir tout un réseau
social autour de son école et trouver divers soutiens
auprès des médias (48),
d’institutions académiques et d’organisations
de masse, qu’il a su s’allier grâce à
ses réflexions sur l’inégalité
des chances, l’aide à l’insertion des
travailleurs migrants en ville et le renouvellement des
méthodes pédagogiques. Zhou Yong’an
a scellé le 29 mars dernier une collaboration avec
le Groupe de jeunes volontaires pour l’éducation
de l’Université du Sichuan (49),
qui s’est engagé à dispenser gratuitement
aux élèves qui le souhaitent des cours de
mathématiques, de chinois, d’anglais, de danse
et de musique le week-end. La cérémonie
d’inauguration fut présidée par les
responsables de la Ligue de la jeunesse communiste de
Chengdu, des Comités des jeunes volontaires de
cette ligue au niveau de la municipalité et de
l’Université du Sichuan et d’un représentant
de l’Académie des sciences sociales du Sichuan,
qui se sont exprimés, devant les caméras
de la Télévision de Chengdu et de la chaîne
éducative de la Télévision du Sichuan,
en faveur de l’engagement social du directeur de
Yangfan. Zhou Yong’an a su tirer profit du climat
politique inauguré par la session de l’APN
de mars 2002, puis confirmé lors du XVIe Congrès
du PCC en novembre dernier, celui-ci s’étant
prononcé en faveur de la lutte contre les inégalités
sociales, et réaffirmé lors de la tenue
de la session de la Xe APN, en mars 2003, au cours de
laquelle les délégués de la Ligue
de la jeunesse communiste ont dénoncé les
inégalités de traitement dont sont victimes
les migrants, en particulier en matière d’éducation
(50). Il a également
eu l’habileté de transformer l’événement
en cérémonie patriotique : celle-ci
s’est ouverte sur l’hymne national et s’est
tenue dans la cour de l’école où flottait
le drapeau de la RPC et à l’entrée
de laquelle une banderole célébrait l’obtention
d’un permis par l’école. A travers cette
mise en scène, Zhou Yong’an avait à
cœur d’exhiber la légalité de
son école comme pour conjurer la précarité
de son statut et de témoigner de ses bons et loyaux
services envers sa patrie alors même que le développement
de son entreprise était de plus en plus susceptible
d’être interprété comme une opposition
au gouvernement.

Dans un second temps, Zhou Yong’an
espère pouvoir développer cette coopération,
à laquelle il tente également d’associer
le Centre d’éducation et de formation de l’Académie
des sciences sociales du Sichuan, dans trois directions :
premièrement, mettre en place des formations techniques
ciblées pour aider les élèves à
devenir des « petits patrons » ;
deuxièmement, proposer aux parents d’élèves
des cours de culture générale et de formation
professionnelle pour les aider à mieux s’intégrer
en ville ; et troisièmement, améliorer
la formation des professeurs dans leurs disciplines respectives,
mais aussi les initier à de nouvelles méthodes
pédagogiques adaptées aux enfants de migrants.
Ces projets ont également pour but de développer
des partenariats avec des institutions officielles sous
la protection desquelles l’école pourrait
se placer. Pour l’heure, cependant, l’Académie
des sciences sociales du Sichuan a refusé de se
constituer en « institution parapluie »
(guakao danwei) de l’école, ce qui,
en échange d’une part du capital de l’établissement,
aurait permis à Yangfan de relever d’une institution
officielle et de régulariser définitivement
son statut (51).

Les anomies du système

Il existerait une dizaine d’écoles
pour enfants de migrants à Chengdu, nous en connaissons
cinq dont deux ont obtenu un permis et une seule —
Caiyi xuexiao — verrait apparemment son statut
assuré. Les autres, « ni supprimées,
ni reconnues » (bu qudi ye bu chengren),
se trouvent dans une situation précaire. Les gouvernement
locaux hésitent à les fermer dans la mesure
où ils n’ont pas encore apporté de
solution à la situation des enfants de migrants,
aux besoins desquels ces écoles ont le mérite
de répondre. D’un document confidentiel du
gouvernement de l’arrondissement de Chenghua auquel
nous avons eu accès (52),
il ressort clairement que la tactique des autorités
consiste à scolariser tous les enfants migrants
dans les écoles publiques. Elles envisagent pour
cela d’en augmenter les capacités d’accueil
en construisant des annexes. Rien n’est dit cependant
des raisons pour lesquelles les parents immigrés
ne peuvent ou ne veulent pas scolariser leurs enfants
dans les établissements publics : nous avons
vu cependant que les échelons inférieurs
des autorités avaient intérêt à
maintenir un système de discrimination. Si les
gouvernements locaux hésitent à fermer ces
écoles, c’est aussi parce qu’ils se heurteraient
à l’hostilité de la population pour
laquelle elles représentent le seul espoir, et
qui a déjà montré qu’elle était
prête à se mobiliser pour les défendre.
Enfin, les gouvernements de villages administratifs et
d’arrondissements sont dans leur tort, ce dont ne
sont pas dupes les échelons supérieurs des
autorités, comme en témoigne le soutien
du bureau de l’Education de la municipalité
de Chengdu et de l’Assemblée populaire de
la province du Sichuan à l’école Bashu.
Si ces écoles sont illégales, c’est
parce que les gouvernements locaux refusent de leur délivrer
un permis, tandis que les mauvaises conditions matérielles,
d’enseignement et de gestion qu’ils mettent
en cause (53) pour
ne pas autoriser ces établissements ne sont que
les résultats de leur politique. La réponse
au problème se situe au contraire dans la régularisation
de ces écoles et l’instauration d’un
système de contrôle et de soutien les aidant
à améliorer leurs conditions d’existence,
conformément à ce que stipule la législation.

En attendant, les enfants migrants sont
les premières victimes de l’absence de reconnaissance
publique de leurs établissements. Les années
d’étude qu’ils y effectuent n’ont
aucune valeur attestée et ils sont régulièrement
contraints d’interrompre leur scolarité suite
à la suppression de leur école. L’administration,
la gestion, la qualité d’enseignement de ces
établissements ne font l’objet d’aucun
contrôle et les directeurs ne sont pas encouragés
à investir pour en améliorer la situation.
Bien plus, en l’absence totale de contrôle
des bénéfices, ceux-ci sont parfois accaparés
par les responsables d’établissement et les
faillites se multiplient sans que les familles soient
dédommagées ni les enfants scolarisés
ailleurs (54). Les
élèves sont parfois les otages de l’ambition
des chefs d’établissement dans un contexte
de concurrence croissante et non-réglementée.
A Pékin, afin d’attirer de nouveaux clients,
certaines écoles pour migrants ont commencé
à se doter d’infrastructures coûteuses
et à mettre en place de nouveaux services dont
elles font porter le coût aux familles, lesquelles
n’ont pas toujours d’autre alternative pour
scolariser leurs enfants. Cette « marchandisation »
de l’éducation a déjà été
dénoncée par des chercheurs chinois, en
particulier par Han Jialing (55).
A Chengdu, l’ambition de l’école Yangfan
met en péril les enfants qu’elle scolarise
avec ses investissements illégaux. Mais ces établissements
peuvent tout aussi bien se révéler des modèles
d’école républicaine, comme en témoignent
les parents d’élèves de l’école
Bashu. Ils soulignent que, contrairement aux élèves
des écoles publiques, leurs enfants sont traités
avec respect et égalité, quelle que soit
leur origine. Ils se montrent très satisfaits de
leurs progrès scolaires ainsi que de leur apprentissage
des valeurs fondamentales. Les familles en difficulté
bénéficient de mesures préférentielles
sur critères sociaux et les enfants handicapés
font l’objet d’une attention particulière.
Les relations au sein de l’école sont fondées
sur la solidarité : les parents sont très
reconnaissants aux enseignants de prendre sur leur temps
de repos pour organiser des études et aider les
enfants en difficulté scolaire, de les garder jusqu’à
ce qu’ils aient fini de travailler ou de les raccompagner
chez eux lorsqu’ils ne peuvent venir les chercher.
Bashu comme Yangfan ouvrent leurs portes les samedi et
dimanche pour offrir un lieu de sociabilité à
des enfants trop souvent livrés à eux-mêmes.
Toutes deux organisent régulièrement des
réunions de parents d’élèves
pour les informer de la situation de l’école,
de la pédagogie qui y est mise en œuvre et
y entendre leurs propositions. Cette initiative tranche
avec leur accueil dans les écoles publiques où
ils ne sont ni écoutés ni informés.
Yangfan possède même sa propre publication,
à laquelle contribuent les professeurs, les élèves
et les parents d’élèves. Gratuite,
elle présente les nouvelles de l’école,
des informations sur la population migrante, en particulier
la législation les concernant, et offre une tribune
pour le soutien des parents et des élèves
à l’école. Publiée à
1 500 exemplaires, la condition d’existence de cette
gazette est qu’elle ne soit pas distribuée
à l’extérieur de l’établissement.
Comme en témoigne la mobilisation des parents d’élèves
de Bashu pour obtenir de l’Etat la garantie de leur
établissement et la reconnaissance du droit à
l’éducation de leurs enfants, « l’école
républicaine » pourrait bien se révéler
« l’école de la démocratie »,
à moins que les autorités ne s’empressent
d’en reprendre le contrôle en régularisant
ces établissements.

Forces en présence et
perspectives d’avenir

Si, jusque dans la deuxième moitié
des années 1990, la question de la scolarisation
des enfants de migrants n’était pas posée,
une véritable mobilisation en faveur du droit à
l’éducation pour tous s’est progressivement
affirmée chez les intellectuels chinois. Des chercheurs,
dont certains appartiennent à des think-tanks
gouvernementaux, ont multiplié ces dernières
années des rapports fouillés qu’ils
soumettent directement au gouvernement. Nous avons déjà
cité Han Jialing de l’Institut de sociologie
de l’Académie des sciences sociales de Chine
(CASS, en anglais) auquel l’on peut ajouter Wang
Chunguang de la CASS également ainsi que Cui Chuanyi
et Zhao Shukai du Centre de recherche pour le développement
du Conseil des affaires de l’Etat (56).
Les journalistes, du cri de protestation de He Nanying
dénonçant en 1996 l’émergence
d’une « nouvelle génération
d’illettrés (57)»
au récent dossier du Nanfang Zhoumo (58)
consacré au « nettoyage »
de 16 écoles dans l’arrondissement pékinois
de Fengtai, en février dernier, jouent également
un rôle important dans l’évolution des
mentalités et de l’opinion publique. Cette
mobilisation a un impact certain sur le gouvernement central.
En mai 2001, le Conseil des affaires de l’Etat a
publié une Décision sur la réforme
et le développement de l’éducation
élémentaire
(59)
mentionnant la nécessité de prendre en compte
la scolarisation des enfants migrants en privilégiant
leur accueil dans les écoles publiques. En janvier
dernier, l’Avis pour mener à bien la gestion
de l’emploi en ville des paysans et leur accès
aux services publics
(60)
comporte une clause stipulant « qu’il
faut garantir le droit à l’éducation
obligatoire des enfants de travailleurs migrants » :
les gouvernements locaux sont tenus de prendre des mesures
pour qu’ils jouissent des mêmes conditions
d’enseignement dans les écoles publiques que
les urbains et de soutenir les « écoles
inférieures aux normes » en les intégrant
dans les plans de développement de l’éducation
et en les aidant à améliorer leurs conditions
matérielles et d’enseignement au lieu de les
supprimer. Enfin, les gouvernements urbains sont tenus
de consacrer une partie de leur budget à la scolarisation
de ces enfants.

Cependant, ces signes de bonne volonté
restent bien souvent lettre morte en l’absence d’une
législation détaillée et contraignante.

Ainsi, l’arrondissement pékinois
de Fengtai, qui a été choisi à deux
reprises, en 1996 et 1998, par les autorités municipales
comme site pilote pour expérimenter la législation
nationale concernant les écoles pour migrants,
n’a non seulement pas contribué à l’amélioration
des conditions de ces établissements, mais encore
a organisé deux campagnes de « nettoyage »,
dont la première en 2001 avait permis « d’éradiquer »
50 écoles (61).
L’opposition entre autorités centrales et
locales est manifeste : les premières se contentent
d’établir des principes généraux
en laissant le soin aux secondes d’en élaborer
la législation et d’en supporter le coût.

Depuis mars 2002 cependant, un début
de consensus semble poindre sur le fait qu’il vaut
mieux prévenir que guérir le mal social :
c’est cet esprit qui a prévalu lors du XVIe
Congrès du Parti communiste chinois (PCC) en novembre
dernier, alors que le XVe Congrès en 1997 avait
en quelque sorte proclamé la nécessité
d’une société à deux vitesses
pour accélérer le développement économique
du pays. Avec l’approfondissement de la crise sociale,
le PCC a pris conscience que la hausse du taux de croissance
ne suffisait plus à assurer sa légitimité,
aussi vient-il de se donner pour objectif la création
d’une société plus égalitaire
et de prospérité relative, entendue comme
mieux partagée. Dans ce contexte, des voix résolument
réformistes se font entendre au sein du Parti et
de l’Etat, et des initiatives voient le jour. La
première session de la Xe Assemblée populaire
nationale a donné, en mars dernier, une tribune
à ces réformateurs. Nous avons déjà
mentionné la prise de position ferme de la Ligue
de la jeunesse communiste en faveur de l’égalité
des droits des migrants, en particulier en ce qui concerne
l’éducation. Un groupe de représentants
a mis en garde contre « la maladie sociale »
sur le point de se développer si la situation des
travailleurs migrants ne faisait pas l’objet de plus
d’attention. Citant des chiffres de délinquance
et de criminalité en hausse, un représentant
les commentait de la manière suivante : « le
respect de la société suppose que la société
respecte la dignité de la personne humaine »
(62). Ce point de
vue est également partagé par des organes
exécutifs locaux, comme en témoigne l’initiative
de la municipalité de Xiamen qui, en août
2002, a publié une législation ayant permis
de régulariser 34 écoles privées
pour migrants et de créer un bureau spécial
chargé de les contrôler, de les orienter
et de les financer. L’audace de cette initiative
est cependant à relativiser : près
de la moitié de la population de Xiamen n’est
pas originaire de la ville et les autorités sont
conscientes que ses 30 000 enfants migrants représentent
l’avenir de la zone économique spéciale
(63).

Le pouvoir est donc divisé par
des intérêts et des points de vue divergents,
et c’est à n’en pas douter ce qui favorisera
le changement. Les rapports entre les différents
échelons des autorités au Sichuan est particulièrement
intéressant et créent des perspectives d’évolution
plus favorables que dans certaines grandes villes de l’est
chinois. En effet, comment expliquer qu’à
ce jour, aucune campagne d’éradication d’écoles
pour enfants migrants n’ait été menée
à Chengdu alors que de telles campagnes sont régulièrement
organisées dans des villes comme Pékin,
Shanghai ou encore Shenzhen ? Il faut sans doute
y voir la spécificité de cette ville par
rapport aux municipalités sous administration directe
ou aux zones économiques spéciales de la
partie orientale de la Chine. D’une part, Chengdu
est confrontée à un exode rural moins massif,
essentiellement en provenance de la province dont elle
est la capitale, contrairement aux grandes villes orientales
qui accueillent des migrants issus de l’ensemble
du territoire avec lesquels elles entretiennent des liens
identitaires et culturels beaucoup moins forts et envers
lesquels elles n’ont pas d’obligation administrative
directe. La capitale du Sichuan fait d’autre part
partie des centres urbains qui forment les piliers de
la politique de développement de l’ouest mise
en place à l’été 1999 et qui
sont de ce fait appelés à se développer
alors que les villes de l’est, qui ont déjà
atteint un certain niveau de développement, tentent
au contraire de réduire l’immigration, grâce
à des mesures de contrôle beaucoup plus radicales
et des politiques de sélection sur critères
socio-économiques. Ainsi, la volonté du
Centre d’apporter aide et soutien aux groupes sociaux
défavorisés rencontre-t-elle les préoccupations
de l’Assemblée populaire du Sichuan, censée
représenter l’ensemble de la population provinciale.
Celle-ci a non seulement apporté son soutien à
l’école Bashu, mais encore émis en
novembre dernier des propositions pour créer des
écoles accueillant des enfants migrants, doter
le bureau de l’Education provincial d’un fonds
de 2 millions de yuans pour mettre en place un programme
spécial pour la scolarité obligatoire de
ces enfants et contraindre les organes municipaux chargés
des finances et de l’éducation à créer
des fonds spéciaux pour financer des écoles
publiques accueillant des migrants (64).
La municipalité de Chengdu semble plus hésitante
et divisée. D’une part, elle a obtenu face
à l’Assemblée populaire du Sichuan
d’être tenue à l’écart de
la réforme provinciale du hukou permettant
aux migrants possédant un revenu et un logement
fixes de devenir citoyens urbains (65).
D’autre part, le contrôle des migrants y est
moins sévère que dans les grandes villes
de l’est (66)
et le maire a apporté son soutien symbolique au
directeur de Yangfan venu solliciter son aide en affirmant
que Chengdu devait créer son propre modèle
de scolarisation des enfants migrants (67)
tandis que le bureau de l’Education a apporté
son soutien à Bashu. Cependant, le gouvernement
municipal n’a toujours pas publié de législation
concernant les écoles pour enfants migrants, ce
qui laisse subsister un doute sur sa position, entre soutien
et répression, ce dont se plaint le gouvernement
de l’arrondissement de Chenghua, qui lui demande
de renforcer ses moyens pour éradiquer ces écoles
(68). Enfin, les gouvernements
des villages administratifs et des arrondissements restent,
essentiellement pour des raisons économiques, réfractaires
à la levée des barrières à
l’égalité des droits entre migrants
et citadins. Si ces derniers conservent les pleins pouvoirs
en ce qui concerne l’autorisation des écoles,
leur pouvoir de répression est limité par
la législation nationale, la position de l’Assemblée
provinciale et l’ambivalence du gouvernement municipal
qui refuse de s’aligner sur leur position sans toutefois
leur accorder les financements nécessaires à
la résolution de ces contradictions. La question
qui se pose désormais est de savoir si la politique
de développement de l’ouest entraînera
un rééquilibrage démographique entre
ruraux et citadins suffisant pour qu’à l’instar
de Xiamen, la municipalité de Chengdu conjugue
ses intérêts avec ceux de ses travailleurs
immigrés.

Depuis près de vingt-cinq ans
que la Chine a entrepris des réformes économiques,
elle n’a pas remis en cause un système de
domiciliation qui a au contraire été renforcé
par les politiques de décentralisation et contrecarre
la portée apparemment universelle de la législation
en matière d’éducation. D’une
manière générale, les personnes issues
— directement ou par filiation — de la campagne
restent des citoyens de seconde classe que la médiocrité
du système scolaire en zone rurale et les obstacles
posés à la scolarisation des enfants en
zone urbaine privent de l’égalité des
chances avec les citadins. En ville, la pratique des autorités
reste largement discriminatoire et l’identité
de « migrant » subsiste comme un
stigmate qui a bien des chances de se transmettre aux
générations futures. Si l’Etat chinois
continue de poser des obstacles à la reconnaissance
des écoles pour migrants, alors qu’il a su
garantir l’existence d’un secteur éducatif
privé pour les citadins, c’est que cette reconnaissance
est révélatrice des contradictions et des
faillites du système. Jusqu’à présent,
le gouvernement a fait porter le coût du décalage
entre réformes économiques et réformes
politiques aux individus, mais depuis un peu plus d’un
an, une nouvelle prise de conscience se manifeste au sein
du pouvoir : le coût payé par les individus
finit par être porté par le pays et le Parti
risque d’en être le premier débiteur.
La prise de conscience des risques ainsi encourus laisse
espérer qu’une attention particulière
sera accordée au droit à l’éducation
pour tous, pilier des principes intangibles du régime
que sont la stabilité sociale et le développement
économique.

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