Les élections des comités villageois en Chine
Vers une meilleure gestion locale et un Etat plus fort

Les dirigeants chinois tirent aujourd’hui une immense fierté
des élections directes aux comités villageois. Ils
s’en servent pour montrer que le parti fait des efforts en
délégant une partie de la gestion locale à
de simples paysans (voir encadré). De son côté,
le Département d’Etat américain considère
ces élections comme le seul développement positif
en matière de droits de l’homme en Chine. Que peut-on
dire de ces élections apparemment obscures qui se déroulent
tous les trois ans dans près de 801 000 villages en accord
avec la loi organique sur les comités villageois (1) ?

Le débat en Occident

Les chercheurs hors de Chine ont tout d’abord été
fascinés par les élections villageoises et en ont
même parlé comme d’une « révolution
silencieuse » ou comme d’une avancée majeure vers
une nouvelle forme de gouvernement en Chine (2). Cependant, des
recherches plus approfondies sont rapidement venues corriger cette
estimation à la fois trop hâtive et trop optimiste.
Ces recherches ont entrepris de s’intéresser aux origines
et à l’évolution des élections de comités
villageois. S’est alors dessinée une image bien plus
compliquée de la démocratie directe au niveau du village.

Premièrement, pourquoi le gouvernement a-t-il introduit
une réforme qui fait l’effet d’un tremblement de
terre dans les pratiques politiques de la République populaire
de Chine (RPC) ? Pour de nombreux chercheurs, les élections
des comités villageois s’apparentent moins à
une avancée vers davantage de droits octroyés aux
paysans qu’à une politique réactive de la part
du gouvernement chinois devant la détérioration de
l’autorité de l’Etat dans les campagnes, conséquence
de l’effondrement du système des communes populaires.
L’absence d’une direction politique forte à cet
échelon et la paralysie des gouvernements locaux favorisent
une rivalité rampante entre les clans et les mafias locales
et abandonnent le terrain à la corruption et aux régionalismes,
autant de phénomènes qui menacent la stabilité
de la Chine rurale (3).

Deuxièmement, quelle est la position du parti face à
ce problème explosif ? En 1997, dans son étude sur
les élections de comités villageois, Daniel Kelliher
retraçait les difficultés rencontrées lors
de l’adoption de la loi organique provisoire sur les comités
villageois. Il décrivait la manière dont les partisans
de la gestion autonome au sein du gouvernement chinois utilisaient
l’argument de la stabilité politique et sociale et celui
de la prospérité économique pour justifier
la promotion de la démocratie directe au niveau du village.
Pour ces réformateurs du parti, confier l’administration
du village aux villageois eux-mêmes diminuerait les risques
d’une rébellion rurale à grande échelle,
comme celle qui a eu lieu dans le district de Renshou (Sichuan),
en juin 1993 (4). Shi Tianjian soutient, dans un article récent,
que la clé du succès pour une réforme électorale
réside dans l’habileté des réformateurs
à faire entendre leur voix. En Chine, ceux qui veulent changer
le système ne se trouvent pas au sommet de la hiérarchie :
ce sont des « fonctionnaires de rang intermédiaire
qui travaillent en faveur d’une réforme démocratique
» (5). Son analyse aboutit à la conclusion suivante
: les élections des comités villageois ont été
engagées par des fonctionnaires qui voient loin mais qui,
dans le même temps, ne veulent mettre en danger ni leur carrière
ni les réformes actuelles en affichant un trop fort désir
de démocratie. Cependant, le processus est en cours et il
obéit à un agenda sinon secret, du moins dissimulé.

Troisièmement, quel rôle l’économie a-t-elle
joué dans la mise en place de ces élections ? Kevin
O’Brien, qui travaille depuis longtemps sur la démocratie
dans les campagnes chinoises, soutient que l’auto-administration
des villages et l’enrichissement relatif des individus sont
liés à l’importance relative des entreprises
collectives dans tel ou tel district (6). Pour Jean Oi, il existe
d’« une relation inverse entre le niveau de développement
économique et le progrès dans la mise en place d’un
système de gestion démocratique au sein du village
» (7). D’après Amy Epstein, les provinces qui
connaissent un développement économique modéré
semblent mieux s’en sortir dans la mise en place de l’auto-administration
au village que les provinces qui connaissent un vrai succès
économique ou celles qui sont à la traîne (8).
Shi Tianjian a récemment présenté un point
de vue très audacieux : s’il reconnaît que les
changements économiques ont certes entraîné
une ouverture sur le plan politique dans les campagnes, il relève
également que le développement économique rapide
pourrait bien amoindrir une telle évolution et rendre plus
unies les élites locales bien installées qui refusent
de voir leur pouvoir mis à mal par les notions de choix et
de responsabilité (accountability) (9).

Finalement, quel est l’impact des élections de comité
villageois sur la relation entre l’Etat et la société
rurale ? Ces élections octroient-elles plus de pouvoir aux
paysans ? Pourraient-elles dépasser le cadre du village jusqu’à
menacer la prédominance du parti unique ? Il y a six ans,
Susan Lawrence a montré que les chefs de districts et de
villages trouvaient que la démocratie directe au village
rendait plus facile l’application des politiques nationales
et locales, telles que le planning familial ou la redistribution
des céréales et des terres (10). De sa tournée
des villages modèles dans la province du Fujian, O’Brien
a conclu que les élections des comités villageois
conféraient davantage de pouvoir au parti : ce dernier accroît
son contrôle en recrutant ses membres parmi les élus
du comité villageois (11). Judy Howell met en garde les observateurs
de la politique chinoise : en dépit des apparences, les élections
de comité villageois ne sont pas des relations de pouvoir
institutionnalisées. D’après elle, des études
supplémentaires seraient nécessaires pour déterminer
la relation exacte entre le comité villageois, le parti et
le gouvernement du canton (12). Les chercheurs suggèrent
aussi qu’il y a, pour le moment, une convergence entre les
intérêts des cadres du parti au plus haut niveau et
des votants ruraux du bas de l’échelle. Dans l’analyse
de Howell, les hauts dirigeants chinois « ont évidemment
tout intérêt à s’assurer que les griefs
et les mécontentements de la population rurale soient exprimés
dans un cadre prescrit plutôt que de manière totalement
incontrôlée » (13). Pour Li Liangjiang et O’Brien,
puisque les villageois font l’expérience du vote et
trouvent que leur participation dans le processus politique constitue
une réelle différence, il y a de fortes chances qu’ils
fassent de leur mieux pour conserver ce nouveau système et
l’améliorer (14).

Le débat en Chine

Ainsi les chercheurs hors de Chine sont partagés quant à
l’attitude à adopter devant les récents développements
politiques dans la Chine rurale. Qu’ils soient optimistes ou
pessimistes, ces chercheurs sont avant tout curieux de savoir si
ces changements va amener les réformes politiques dont la
Chine a grand besoin. En revanche, le point de vue des Chinois sur
la démocratie au niveau du village ne semble pas très
clair. Afin de mieux saisir la perspective interne de ce vaste problème,
divisons le point de vue des Chinois en trois courants, à
savoir celui des hauts dirigeants, celui des réformateurs
de niveau intermédiaire et celui des chercheurs.

En raison du manque de transparence dans le processus de décision
en Chine, il est difficile de discerner les véritables motivations
qui ont incité les dirigeants chinois à introduire
les élections dans les villages. Les hauts dirigeants chinois
prétendent que ces élections ont été
mises en place au milieu des années 1980 pour faire en sorte
que les paysans puissent jouir de leurs droits démocratiques
et participer à la prise de décision au sein du gouvernement
local. Peng Zhen, qui a joué un rôle crucial pour porter
« la loi organique provisoire sur les élections de
comités villageois » devant une Assemblée populaire
nationale (APN) hostile, a déclaré, en 1987, que la
démocratie directe dans les villages chinois était
une démocratie très étendue. Dans son esprit,
la mise en place d’une arène, même restreinte,
dans laquelle 800 millions de paysans apprendraient à participer
à la vie politique était sans précédent.
Il y voyait, en outre, un moyen sûr d’éradiquer
les résidus féodaux et les vielles habitudes (15).

En septembre 1997, lors du XVe congrès du PCC, Jiang Zemin
reprit en main le débat, réaffirmant que « la
meilleure manière d’appliquer la démocratie socialiste
[reposait] sur une démocratie à l’échelon
de base qui [s’étendrait] de plus en plus et qui [garantirait]
le droit des gens à accéder à la démocratie
directe ainsi qu’à diriger leurs propres affaires dans
le respect de la loi, tout en poursuivant leur quête du bonheur
» (16). Selon ce raisonnement, les élections des comités
villageois constituent le premier pas vers l’instauration d’une
société démocratique dans laquelle les notions
de choix et de responsabilité auraient un véritable
sens. L’APN a acclamé la démocratie rurale comme
l’un des développements majeurs pour la Chine dans sa
quête de réformes politiques « aux caractéristiques
chinoises ». En 1999, elle a désigné la loi
organique révisée comme un pas significatif vers l’institutionnalisation
des quatre démocraties (élection démocratique,
prise de décision démocratique, gestion démocratique
et supervision démocratique). Cette loi introduit des changements
radicaux dans les procédures électorales dans les
campagnes chinoises (17). En 2000, l’APN fit l’éloge
de la première révocation d’un président
de comité villageois conformément à la procédure
stipulée par la loi organique ; la direction de l’APN
a déclaré à cette occasion que les fermiers
avaient embrassé avec enthousiasme cette nouvelle démocratie
rurale. Dans une interview, Ma Xiazhang, un délégué
de l’APN et vice-président du comité permanent
de l’Assemblée populaire provinciale du Henan, a souligné
qu’avec 900 millions de Chinois vivant à la campagne,
la démocratie directe exercée par les paysans allait
accélérer la réforme politique en Chine et
promouvoir l’initiative ainsi que la créativité
des masses dans la recherche du bonheur et de la prospérité
(18).

Le second courant est constitué de fonctionnaires chinois
chargés de faire appliquer la loi organique. Ceux-là
ont plutôt tendance à tirer des leçons des réalisations
concrètes de la démocratie rurale plutôt que
de se demander si cette pratique va transformer le système
politique chinois et affecter la relation cruciale entre l’Etat
et les villageois. Li Baoku, vice-ministre du ministère des
Affaires civiles (MAC), a utilisé le langage du PCC pour
décrire le processus. Pour lui, le gouvernement du village
est le « moyen le plus sûr pour que des centaines de
milliers de paysans deviennent leur propre maître ».
Parce qu’il était l’un des plus hauts responsables
chargés de la mise en application de la loi, Li se rendit
compte que les dirigeants nationaux s’inquiétaient fortement
des changements fondamentaux que pourrait entraîner ce processus.
Il qualifia ce développement sans précédent
de choix politique « scientifique » exigé par
les circonstances du moment. Dans sa marche vers « la démocratie
politique socialiste », la démocratie au niveau du
village était donc perçue comme une étape capitale
et aussi une réforme indispensable dans la perspective de
restructuration de l’économie rurale. Cela semblait
être également le moyen le plus sûr de résoudre
les problèmes sociaux et les contradictions internes propres
aux campagnes chinoises (19).

Bai Yihua, un fonctionnaire du MAC et le père de l’expression
« quatre démocraties », a déclaré
que les élections villageoises auraient quatre effets sur
le long terme. Tout d’abord, elles vont ouvrir la voie à
l’instauration d’une démocratie rurale et à
l’institutionnalisation de l’Etat de droit. Ensuite, elles
donneront naissance à une nouvelle génération
de paysans qui sauront ce que démocratie et Etat de droit
signifient et impliquent. Elles fourniront également des
solutions aux problèmes qui n’auraient pu être
résolus auparavant, tels que le maintien de la stabilité
sociale, le raffermissement du planning familial, la collecte des
taxes et impôts ou tout simplement le renforcement de la cohésion
sociale au sein des communautés villageoises. Enfin, elles
contribueront à l’amélioration de l’économie
rurale et provoqueront un enrichissement des paysans (20).

Wang Zhangyao, plus connu en Occident comme le fondateur de la
démocratie rurale, ne cesse de qualifier ce singulier mode
de gestion autonome villageoise de « démocratie socialiste
» et souligne que les élections des comités
villageois peuvent enrayer le mécontentement des paysans
et désamorcer d’éventuelles rébellions
locales. Dans une série de documents sur la gestion autonome
des villages, abondamment distribués aux fonctionnaires qui
s’occupent des élections des niveaux de la province
et du district, Wang et ses collègues assimilent les élections
des comités villageois à un remède contre la
paralysie du politique qui garantirait la stabilité sociale
sur le long terme à la campagne (21).

Zhan Chengfu, qui a supervisé lui-même toutes les
élections des comités villageois en Chine, nous livre
une analyse convaincante, faite à partir de statistiques
et d’exemples concrets. Pour lui, la démocratie rurale
ne requiert pas un haut niveau d’éducation et peut être
tout simplement menée par des paysans qui connaissent au
mieux leurs intérêts. Il va à l’encontre
du courant qui soutient que les élections directes dans le
village sont soumises aux influences claniques. D’après
lui, l’économie de marché et la circulation de
l’information ont déjà réduit les réseaux
familiaux à une influence minimale. Les élections
directes à la campagne, selon Zhan, donnent la possibilité
aux paysans de s’ajuster aux profonds changements qu’entraînent
les réformes. Ces élections constituent une opération
politique à faible coût mais l’impact social et
politique est très grand (22). Fan Yu, qui est aussi un fonctionnaire
du MAC, appelle la démocratie rurale « l’opération
soleil » (sunshine policy) parce qu’elle rend
plus lisibles le processus de prise de décision et les modes
de gestion. Grâce à l’institutionnalisation progressive
d’une administration ouverte dans le village, la corruption
pourrait être affaiblie dès son apparition. La confiance
mutuelle entre les paysans et leurs chefs serait par ailleurs restaurée.
Quant à la gestion des affaires du village, comme la fixation
du bail des terres, la répartition des quotas de naissance
et la gestion des entreprises du village, elles seront ainsi régularisées
(23).

Bien que les chercheurs chinois soient en général
favorables aux élections locales, certains ont récemment
remis en question ce consensus ambiant. Pour les enthousiastes,
les élections des comités villageois constituent une
révolution sans précédent et extrêmement
bénéfique. Ainsi, Xu Yong, un éminent chercheur
sur les questions rurales, soutient l’idée que la gestion
autonome locale permet d’accroître drastiquement les
initiatives et l’énergie de paysans devenus enfin maître
de leur destin. Xu souligne que cette réforme est le meilleur
moyen pour rompre avec les anciennes traditions qui facilitaient
les dérives de l’autoritarisme. Ces élections
marquent le début des réformes politiques en Chine
en même temps que le transfert du pouvoir de l’Etat vers
la société (24). Dans un article récent, Xu
Yong se base sur deux des cas d’élections villageoises
étudiés par l’Institut des questions rurales
de l’Université normale de Chine centrale pour souligner
deux points forts. D’une part, les élections démocratiques
locales découlent logiquement du choix fait par le gouvernement
de s’appuyer, en milieu rural, sur le principe de responsabilisation
des foyers. D’autre part, ces élections laissent une
large place à l’incertitude dans leurs résultats.
Comme tous les modes de gouvernement, les élections démocratiques
ont leurs effets négatifs, mais elles permettent néanmoins
des transferts de pouvoir pacifiés et corrigent nombre de
dysfonctionnements structurels (25).

Xin Qiusui, un chercheur à l’Académie des sciences
sociales de l’Anhui, soutient que la gestion autonome des villages
est le développement naturel qui fait suite à la pénétration
de l’économie de marché dans les campagnes, à
laquelle sont associées les notions d’égalité
et de compétition. Il est convaincu que la gestion autonome
va finalement émanciper l’être humain et faire
des paysans des acteurs dans la nouvelle société civile
(26). Zhou Xiaohong, un chercheur de l’Université de
Nankin, compare la gestion autonome villageoise aux campagnes politiques
maoïstes de 1949 à 1978. Il en conclut que cette nouvelle
forme d’administration correspond à un retrait sans
précédent de l’Etat des campagnes chinoises.
Les paysans sont ainsi plus libres de travailler à leurs
propres intérêts et ce faisant, se sont engagés
sur la Longue Marche qui va de la gestion autonome villageoise à
celle de la réaffirmation de leur voix dans les affaires
de la nation toute entière. Ce processus aurait donc un impact
énorme sur les centres urbains et l’Etat dans son ensemble
(27).

Wu Yi, un chercheur de Wuhan, fait écho à la conclusion
de Zhou et souligne que les élections démocratiques
ont substitué à l’interaction entre l’Etat
et la société celle entre les élites locales
et les masses. L’Etat exerce toujours son contrôle car
la démocratie au village est une politique « imposée
» aux paysans par le haut. Cependant, les élites locales
peuvent avoir et ont effectivement les moyens de mieux résister
ou de mieux contourner les politiques de l’Etat pour satisfaire
leurs propres intérêts. L’interaction entre les
élites locales et les masses est aujourd’hui plus productive
et plus saine parce que la priorité est donnée aux
intérêts du village (28).

Si les chercheurs chinois nous livrent ainsi une image complexe
de la mise en place des élections des comités villageois
et n’hésitent pas à mettre en avant leurs dérives
éventuelles, ils s’accordent néanmoins pratiquement
tous pour dire que ces élections vont engendrer des développements
positifs aux conséquences très importantes pour les
campagnes. Ce n’est que très récemment que cette
vision optimiste a été remise en cause. Un article
publié dans l’une des principales revues d’études
politiques, Zhanlüe yu guanli (Stratégies et
gestion), a lourdement critiqué la thèse selon laquelle
les élections villageoises étaient hautement significatives
et susceptibles d’apporter des changements profonds dans la
structure politique de la Chine. L’auteur, Shen Yansheng, un
chercheur de l’Université des Sciences et Technologies
de Hefei (Anhui), énumère comme suit les inévitables
écueils des élections des comités villageois
:

• Avec l’introduction des élections des comités
villageois, la tension est montée entre les membres des comités
villageois élus et les comités locaux du parti. De
plus, de nombreux membres des comités villageois ne sont
pas capables de diriger les villageois. La direction du village
étant divisée, il en résulte une certaine inertie
et des délais dans l’application des politiques d’Etat.

• A cause de la paralysie de la gestion autonome, le gouvernement
du canton a dû mobiliser d’énormes ressources
pour faire ce que la direction du village était supposée
accomplir, dont le versement d’une compensation financière
aux membres des comités villageois et l’envoi de fonctionnaires
dans les villages.

• La confusion règne parmi les fonctionnaires et les
chercheurs chinois pour déterminer ce qu’est réellement
la gestion autonome par les villageois et si les élections
directes aux comités villageois peuvent être comparées
à des élections libres telles qu’elles sont pratiquées
dans certains pays occidentaux.

• Les élections des comités villageois ne sont
pas nécessairement démocratiques. Démocratie
et élections vont de pair mais la tenue d’élections
n’atteste pas d’un véritable système démocratique.
Les élections dans les petites communautés sont vraisemblablement
dominées par les élites locales et les groupes d’intérêt.
A Taiwan, le problème s’est posé dans des termes
assez identiques, et le gouvernement s’est ouvertement résolu
à supprimer les élections au niveau des assemblées
de bourg et de canton précisément pour cette raison.
Si la gestion autonome des villages continue de se faire sur le
modèle actuel, une nouvelle classe de potentats locaux ne
manquera pas d’apparaître dans la société
chinoise, donnant naissance à une nouvelle forme de tyrannie
des élites.

Shen conclut en disant qu’il est absurde d’assimiler
les élections des comités villageois et la gestion
autonome des villages à une révolution démocratique
silencieuse. Les réformes à caractère évolutif
par le bas ne pourront jamais remplacer les véritables transformations
lancées par le haut. Il existait à Taiwan une gestion
autonome locale et des élections populaires depuis les années
1950, mais l’île n’a jamais été reconnue
comme une véritable démocratie jusqu’à
ce que, à la fin des années 1980, Chiang Ching-kuo
et le Parti nationaliste eurent introduit la liberté de la
presse et permis aux autres partis politiques de participer à
la course au pouvoir (29).

Dang Guoyin, de l’Académie des Sciences Sociales de
Chine, a aussi rejeté l’idée selon laquelle la
gestion autonome au niveau des villages était le point de
départ de la démocratie en Chine. Il souligne que
la démocratie villageoise ne peut pas survivre dans un pays
où d’autres composantes clés de la démocratie
n’existent pas. Dans des circonstances normales, d’après
Dang, la campagne doit être le dernier secteur touché
par la réforme. Comme ce fut le cas pour le Grand Bond en
Avant et la marche vers le communisme des années cinquante,
la gestion autonome villageoise d’aujourd’hui et les élections
des comités villageois représentent une nouvelle forme
de mobilisation rurale dont les conséquences sont difficiles
à prédire. Or, puisque la gestion autonome et les
élections dans les villages sont censées ouvrir le
chemin à la démocratie, l’issue de ces réformes
dépend des compétences et de l’aptitude à
gouverner des dirigeants chinois (30).

Dans un article plus récent, Dang soutient que les paysans
sont simplement des pions sur un mystérieux échiquier
politique. Ils ne représentent pas une nouvelle force productive
et ne sont pas soutenus par d’autres secteurs de la société
chinoise. Ils sont sans recours et deviennent facilement des victimes.
Les villages chinois pratiquent certes la gestion autonome, mais
sûrement pas l’autodétermination politique. Dire
que les élections des comités villageois vont ouvrir
la voie à des élections directes à chaque échelon
administratif jusqu’au niveau national serait faire preuve
de naïveté, d’après Dang. La démocratie
commence au sommet pour ensuite descendre aux échelons inférieurs.
Les élections étaient initialement réservées
aux riches et n’ont inclus les pauvres que plus tard. L’expérience
de la Chine à travers les élections des comités
villageois emprunte une trajectoire différente et personne
ne sait où cela pourra aboutir (31).

Bien que Shen et Dang représentent une minorité,
ils ont provoqué la colère de nombreux partisans des
élections des comités villageois en soulevant de nombreuses
questions graves. Quelles seront les conséquences des élections
des comités villageois en Chine ? Vont-elles avoir un énorme
impact sur les réformes politiques en Chine ? Est-ce vraiment
le début d’un séisme politique ou juste une stratégie
du gouvernement central pour renforcer son contrôle dans les
campagnes ? C’est dans ce contexte que nous allons essayer
de poser le problème central : est-ce que les élections
de comités villageois sont un facteur de centralisation ou
de décentralisation en Chine ? Par centralisation, nous entendons
l’Etat, le degré de réalisation des politiques
nationales aux différents échelons de la structure
administrative et du contrôle du parti au sein de la société
rurale en Chine.

Kevin O’Brien et Shi Lianjing ont écrit dans un récent
article intitulé « L’exécution de politiques
sélectives dans la Chine rurale » que « l’Etat
chinois n’est pas un Etat fort et musclé qui obtient
tout ce qu’il veut, ou un Etat faible, qui accomplit peu, mais
c’est plutôt un mélange des deux, et peut-être
pas dans les proportions auxquelles l’on est en droit de s’attendre
» (32). Les élections de comités villageois
renforceront-elles l’Etat chinois ? Les villageois, qui hier
n’avaient pas voix au chapitre, vont-ils redresser la tête,
encouragés par un gouvernement qui reconnaît désormais
leurs intérêts légitimes et qui leur donne la
parole dans le processus politique ? Les élections conféreront-elles
une nouvelle légitimité à l’Etat et engendrer
d’autres défis ? Les électeurs ruraux s’enhardiront-ils
jusqu’à aller réclamer une plus large participation
aux consultations aux échelons supérieurs ? Pour répondre
à ces questions, examinons la relation entre les élections
des comités villageois et le gouvernement local tout d’abord,
puis avec le parti et enfin avec les villageois eux-mêmes.
Il est nécessaire de porter une attention particulière
à l’interaction entre les élections des comités
villageois et ces trois éléments les plus actifs de
la Chine rurale pour saisir toute la signification de ces élections
et estimer ce vers quoi elles vont évoluer.

Les élections villageoises et le gouvernement local

Les hauts dirigeants chinois, comme Peng Zhen, ont à plusieurs
reprises évoqué la nécessité d’apporter
la démocratie aux paysans et de favoriser la mise en place
d’une arène dans laquelle les villageois auraient la
possibilité de se familiariser avec la gestion de leurs propres
affaires. Cependant les élections des comités villageois
et la démocratie rurale furent initialement introduites dans
le but de renforcer le contrôle de l’Etat dans les campagnes
où la structure administrative s’était effondrée
en même temps que le système des communes populaires.
Dès lors qu’il devenait de plus en plus difficile d’obtenir
des paysans un quelconque revenu, les élections devinrent
nécessaires pour maintenir la stabilité sociale et
renforcer la politique de planning familial. Le parti ne peut se
passer du soutien des paysans pour se maintenir au pouvoir. Or,
ses réseaux d’influence dans les zones rurales ont été
mis à mal par les différentes campagnes politiques
qui se sont succédé depuis 1949. Privé de sa
base, l’Etat chinois sait que l’instabilité rurale
pourrait avoir de graves conséquences. L’introduction
de la responsabilisation des foyers conduisit à l’érosion
du contrôle politique et économique des villages. Le
poids de la gestion des affaires villageoises revint brusquement
aux gouvernements cantonaux et municipaux. Cette vacance du pouvoir
et l’anarchie grandissante dans les villages donnèrent
alors lieu à un vaste débat en Chine, impliquant tous
les échelons, depuis les milliers de gouvernements cantonaux
jusqu’au Grand Palais du Peuple à Pékin, siège
de l’APN.

D’après Cai Naifu, un ancien ministre du MAC, la discussion
préliminaire concernant le projet de loi sur l’administration
des villages remonte à 1982. Le MAC procéda d’abord
à l’envoi de ses fonctionnaires dans le Hebei, le Shandong
et le Jiangsu pour mener des enquêtes. L’idée
d’une loi qui autoriserait la gestion autonome des villages
fut à l’origine d’une virulente controverse. Beaucoup
de fonctionnaires cantonaux se plaignirent des difficultés
qu’ils avaient rencontrées dans la gestion des affaires
locales après que le système de la responsabilisation
des foyers eut été introduit. Ils soulignèrent
que la tâche de ces fonctionnaires ne pourrait que devenir
plus complexe dans l’éventualité de l’adoption
de la gestion autonome villageoise. Quand le groupe rapporta ses
résultats à Peng Zhen, ce dernier rétorqua
que si les villageois n’étaient pas amenés à
administrer eux-mêmes leurs affaires, les dirigeants du canton
deviendraient bien vite des « tyranneaux ». La première
bataille fut remportée par Peng Zhen et ses partisans sous
la bannière de la démocratie socialiste et la stabilité
rurale. La loi organique provisoire sur les comités villageois
fut finalement adoptée en novembre 1987 (33).

L’application de cette loi rencontra d’énormes
résistances au niveau local, en particulier aux échelons
des districts et des cantons. Le gouvernement cantonal est le niveau
le plus bas dans la pyramide administrative chinoise et ses fonctionnaires
étaient ceux qui avaient le plus à perdre dans la
perspective de la responsabilisation par les urnes. Le professeur
Rong Jingben, du Bureau central de la traduction de la littérature
marxiste et léniniste, souligne dans un entretien que le
système traditionnel de relations interpersonnelles a constitué
et constitue toujours une entrave supplémentaire puisque
ce sont les fonctionnaires des niveaux supérieurs qui cooptent
ceux des niveaux inférieurs. En conséquence, ceux
qui veulent diriger le village doivent essayer de plaire aux fonctionnaires
du canton. Rapporter des statistiques incorrectes ou utiliser des
ressources privées ou publiques pour entretenir des relations
— à travers des faveurs ou des pots-de-vin — sont
pratiques courantes (34). A partir du moment où les villageois
virent dans les élections des comités villageois un
moyen de responsabiliser leurs dirigeants, l’opposition de
ces derniers — on le comprend aisément — fut ferme
et déterminée.

Nous n’a pas d’idée précise de l’étendue
de la résistance rencontrée dans les cantons ni des
moyens dont se sont servis ces fonctionnaires locaux pour ralentir
voire entraver cette réforme politique. Cependant, d’après
les médias chinois et les rapports internes, il existe bel
et bien une opposition rampante dont les méthodes peuvent
se résumer ainsi :

• en déclarant que les élections des comités
villageois ne contribue qu’à accroître l’instabilité
politique dans les campagnes et à rendre la tâche plus
difficile aux fonctionnaires dans l’exercice de leur fonction
;

• en affirmant avec force conviction que les villageois sont
des êtres arriérés, irrationnels et sujets à
l’influence des clans ou d’autres forces sociales, incapables
de faire des choix sensés ;

• et en manipulant de manière flagrante le processus
électoral pour maintenir le statu quo.

Dans une interview parue dans le Xiangzhen Luntan (La tribune
des cantons et des bourgs), un journal du MAC publié à
plus d’un million d’exemplaires, Bai Gang et Wang Zhongtian,
tous deux chercheurs de premier plan sur la démocratisation
à la base, ont réfuté les deux perspectives
les plus répandues parmi les fonctionnaires locaux. Pour
Bai, c’est une erreur d’interprétation de dire
que les paysans ne sont pas prêts à s’engager
dans une démocratie participative parce que beaucoup d’entre
eux sont illettrés, ont peu d’expérience, cèdent
souvent face aux souhaits des clans et à leurs propres intérêts
économiques. Bai soutient, de façon catégorique,
que personne ne peut utiliser les conditions économiques
ou le niveau d’éducation comme des prétextes
pour interdire toute démocratisation. Enfin, Wang ne croit
pas que la gestion autonome des villages puisse aboutir au chaos
et à l’anarchie, et a fortiori porter atteinte
à la direction du parti (35).

Quand des journalistes du Quotidien du Peuple sont allés
enquêter sur l’obstruction des élections des comités
villageois dans le canton de Sidaoziwan, en Mongolie Intérieure,
un secrétaire adjoint du parti a expliqué pourquoi
il refusait de répondre aux demandes des villageois : «
les conditions ne sont pas mûres pour les élections
des comités villageois. Les paysans n’ont aucun sens
moral et donc ne peuvent pas exercer leurs droits démocratiques
correctement ». Un autre fonctionnaire du canton fit remarquer
que ceux qui faisaient état des soi-disant fraudes électorales
obéissaient à leur propre agenda : « ils se
servent des élections démocratiques comme d’un
tremplin pour devenir les chefs politiques des villages »
(36). Un article récent paru dans le Zhongguo Qingnian
Bao
(Le quotidien de la jeunesse chinoise) reprenait les propos
de fonctionnaires dans un canton du Hebei, pour qui les villageois
étaient « corrompus » par l’incessant plaidoyer
du gouvernement central en faveur de la démocratie villageoise,
de la gestion autonome et, dans une moindre mesure, de l’Etat
de droit. Les villageois ont appris à bloquer les initiatives
des cantons en réclamant, par exemple, la terre du village
pour établir des sociétés sino-étrangères,
en s’adressant directement aux départements des échelons
supérieurs du gouvernement, voire en invitant des journalistes
de la fameuse émission de la télévision centrale,
Focus (Jiaodian Fangtan), à venir enquêter dans
leur village sur de présumés cas de corruption et
d’injustice criante. D’après le directeur du Bureau
des affaires générales du canton en question, interrogé
par un journaliste, les habitants de ce village considéré
comme « avancé » et « modèle »
sont littéralement devenus des « fauteurs de trouble
» provoquant l’effondrement de la gestion villageoise.
En raison de l’arriération des populations villageoises,
méprisées pour leur étroitesse d’esprit
et leur manque de perspectives au-delà des limites de leurs
champs, rares sont les fonctionnaires des districts qui souhaitent
travailler au niveau cantonal et très peu de villageois se
montrent désireux de devenir secrétaires locaux du
parti ou de siéger dans les comités villageois. A
l’évidence, les fonctionnaires attribuent le «
laxisme » croissant dont font montre les villageois aux élections
locales telles qu’elles sont prévues par la loi cadre
(37).

Ces arguments sont certainement très convaincants et les
fonctionnaires locaux n’ont aucun mal à trouver des
preuves tangibles pour justifier et faire admettre leur point de
vue. Néanmoins, les pressions exercées par les défenseurs
de la loi cadre sont telles, qu’elles viennent du sommet ou
de la base, que les élections finissent tout de même
par avoir lieu. Pour les fonctionnaires qui s’opposent aux
élections, l’une des tactiques efficaces consiste à
s’assurer que les résultats des élections n’amènent
pas à la direction du village un chef qui ne soit pas à
leur solde. Une autre tactique, encore meilleure, est de transformer
ces élections en rituel, une simple formalité, leur
permettant ainsi de faire d’une pierre deux coups. Ces dirigeants
peuvent sans aucune mauvaise conscience faire leur rapport à
leurs supérieurs en disant que le souhait des villageois
de gérer leurs affaires de manière autonome est satisfait
alors qu’en réalité ils ont secrètement
placé leur propre homme au poste de chef du village.

Alors que le comité permanent de l’APN débattait
sur la manière d’amender la loi organique sur les comités
villageois, en 1998, le Quotidien du Peuple publia un article
inhabituel. Il révéla une liste de cas d’obstruction
aux élections des comités villageois par les gouvernements
cantonaux. D’après l’auteur, certains gouvernements
cantonaux auraient abusé de leur pouvoir en interrogeant
et même en bloquant le processus normal des élections
des comités villageois. Ils s’y prennent de différentes
façons. Dans plusieurs cas, des gouvernements cantonaux avaient
refusé pendant des années, voire une décennie,
la tenue d’élections aux comités villageois,
sans l’accord des villageois ou des autorités supérieures.
Dans d’autres, ils avaient fait fi de la loi en nommant eux-mêmes
les membres du comité villageois et ceci contre la volonté
des paysans. Ou bien encore, certains gouvernements cantonaux avaient
abusé de leur pouvoir en manipulant les résultats
des élections et en s’adjoignant la complicité
des fonctionnaires chargés de l’organisation des élections.
Enfin, d’autres avaient utilisé le comité local
du parti et les dirigeants pour forcer les membres des comités
villageois à quitter leur poste avant que leur mandat n’arrive
à terme, et cela au mépris du droit de révocation
dont jouissent les paysans (38).

L’obstruction des élections des comités villageois
pratiquée par les gouvernements cantonaux est déplorable
et constitue un obstacle de taille à toute tentative d’approfondissement
de la démocratisation dans le pays. Cependant, une opposition
aussi agressive et soutenue ne fait que renforcer la nécessité
de ces élections. Les fonctionnaires cantonaux résistent
parce que les membres élus des comités villageois
peuvent mettre fin aux abus de pouvoir et remettre en question la
légitimité des dirigeants locaux jusque dans l’exercice
de leurs fonctions — lors de la collecte des impôts,
des taxes ou des récoltes, par exemple. Sans pour autant
être corrompus, certains fonctionnaires cantonaux ne comprennent
pas l’importance des élections ou sont tout simplement
trop prisonniers de leurs pratiques désuètes pour
prendre les élections au sérieux. L’absence d’une
loi électorale détaillée et directement applicable
crée des failles dans lesquelles les fonctionnaires peuvent
mener leur guerre contre la démocratie.

Néanmoins, beaucoup de fonctionnaires cantonaux commencent
à entrevoir les avantages de ces élections. Ils réalisent
qu’elles contribuent à mieux faire comprendre (mingbai)
ce qu’est leur mission, tout en leur prodiguant un mandat immaculé
(qingbai) et en confortant leur légitimité
d’élus sur leurs seuls mérites. La compréhension
et la confiance mutuelles vont de pair avec un pouvoir fait pour
durer, une plus grande légitimité et une responsabilité
plus claire. Sans cette réévaluation du rôle
des élections et le soutien de certains fonctionnaires cantonaux,
il n’y aurait pas eu d’élections directes au niveau
du canton dans les villes de Suining (Sichuan), dans le bourg de
Dapeng, municipalité de Shenzhen et dans le district de Lingyi
(Shanxi) (39).

La tension monte entre les gouvernements villageois d’un côté
et cantonaux de l’autre : c’est la conséquence
des élections des comités villageois. Il n’est
cependant pas certain et surtout trop tôt pour affirmer que
cette tension créera une instabilité politique qui
mènera à la fin du contrôle de l’Etat et
du parti sur la société rurale ou à une extension
de leur emprise dans les campagnes. Beaucoup de réformateurs
maintiennent que la grande majorité des paysans n’a
jamais voté et qu’une culture démocratique lui
est par conséquent encore étrangère. La participation
des paysans au processus électoral et le fait qu’ils
puissent goûter au pouvoir des urnes changent fondamentalement
la donne politique et favorisent une éventuelle mise en place
d’élections à des niveaux plus élevés
de l’appareil d’Etat — si toutefois les dirigeants
font montre de volonté et de courage pour continuer dans
ce sens (40). De ce point de vue, la tension croissante n’est
pas forcément une conséquence négative de ces
élections, mais instille plutôt une dynamique susceptible
d’apporter à la société et au politique
un mode de gouvernement plus responsable et plus responsabilisé.

Les élections des comités villageois et le parti

En Chine, le parti et l’Etat étaient auparavant interchangeables
et monolithiques. Les réformes de Deng Xiaoping mises en
chantier au début des années 1980 appelaient à
la séparation du parti et du gouvernement, mais cela n’a
pas été bien loin. Le parti, aujourd’hui encore,
est omnipotent, même pour ce qui est des élections.
Les élections à tous les niveaux n’échappent
pas à son contrôle et il est passé maître
dans l’art d’empêcher les candidats ne bénéficiant
pas de l’aval du parti de remporter les scrutins. La position
du parti sur les élections des comités villageois,
lesquelles ont pourtant été soutenues par de nombreux
vétérans tels que Peng Zhen et Bo Yibo, est au mieux
ambiguë et au pire hostile.

Moins d’un an après que la loi organique soit entrée
en vigueur, en juin 1988, les étudiants descendaient dans
la rue pour réclamer la démocratie et protester contre
la corruption. Dans le sillage de la répression, les forces
anti-élections villageoises se rassemblèrent et accusèrent
Zhao Ziyang et ses comparses d’être les initiateurs de
la loi organique. Zhao et ses lieutenants étaient censés
être en faveur de la libéralisation bourgeoise et avaient
cru qu’elle pouvait mener la Chine sur la voie d’une «
évolution pacifique ». Toutes sortes d’obstacles
furent alors érigés pour empêcher le MAC de
mettre en application la loi (41).

Le MAC mit beaucoup de temps pour convaincre les dirigeants du
parti des niveaux intermédiaire et supérieur que les
élections permettaient, d’une part, à l’Etat
d’asseoir son contrôle sur les campagnes et, d’autre
part, au parti de voir ses directives appliquées. La dernière
étape pour étendre à l’ensemble du pays
les élections selon les termes de la loi organique eut lieu
en 1990. L’opposition aux élections ne disparut pas
pour autant. Beaucoup de cadre du PCC eurent le sentiment que les
élections des comités villageois allaient remettre
en question la légitimité des organisations de masse
du parti. D’octobre 1993 à février 1995, le comité
central du parti organisa trois réunions pour voir de quelle
manière les organisations du parti au niveau du village pourraient
être renforcées. En décembre 1994, une circulaire
intitulée « Suggestions relatives à la poursuite
de la rectification des comités du parti affaiblis ou qui
se sont effondrés » fut publiée par le Comité
central. Ces mouvements furent lancés pour resserrer la mainmise
du parti sur les campagnes (42).

Les cadres des provinces répondirent au Comité central
qu’afin d’exercer un contrôle plus efficace sur
les paysans, il valait mieux abolir la gestion autonome dans les
villages. Pour eux, le fait que les paysans jouissent de droits
supplémentaires avait pour corollaire un affaiblissement
de l’autorité gouvernementale, rendant d’autant
plus difficile l’application des directives politiques du centre.
Diverses solutions furent adoptées pour pallier ce danger,
notamment la création d’antennes administratives dotées
de membres désignés au niveau du village et l’«
enfouissement » des comités villageois à l’échelon
inférieur des groupes de villageois. Les provinces du Guangdong
et du Guangxi refusèrent toutes deux de mettre en place des
élections des comités villageois au niveau du village
(unité de production). Elles établirent en revanche
des antennes administratives pourvus de membres nommés par
le gouvernement cantonal ou municipal. La province du Hubei suggéra
même d’introduire un amendement pour inscrire les divers
organes administratifs du village comme étant un échelon
du l’Etat chinois, responsable devant le canton et la municipalité.
La gestion autonome n’aurait alors plus existé qu’à
l’échelon des groupes de villageois ou au niveau des
villages naturels (43). Fortement critiqués à la fois
par le haut et par la base, les cadres du MAC continuèrent
néanmoins à militer en faveur des élections.
Finalement, au cours de la décennie 1990, le Comité
central et l’APN approuvèrent la proposition du MAC
: la loi organique fut amendée et des procédures électorales
furent plus rigoureuses furent définies (44).

La rapide croissance économique des campagnes commença
à s’essouffler dans les années 1990, mais les
contraintes fiscales pesant sur les paysans ne baissèrent
pas pour autant. Les gouvernements locaux imposèrent même
plus activement de nouvelles taxes dans le but de stabiliser leurs
revenus. A travers la Chine, les paysans commencèrent à
faire entendre leurs doléances, signe avant-coureur du retour
de l’instabilité rurale. Alarmés, les dirigeants
du parti, procédèrent à la réévaluation
de la gestion autonome des villageois. C’est dans ce contexte
que Jiang Zemin a parlé, lors du XVe Congrès national
du PCC, d’octroyer davantage de démocratie à
la base en lui garantissant ses droits d’accès à
la démocratie directe et la maîtrise de sa propre destinée
dans le cadre de l’Etat de droit (45). Le 1er juin 1998, le
Conseil des affaires d’Etat décida de réviser
la loi organique sur les comités villageois, après
une décennie d’expérimentation (46). Le 11 juin,
les principaux journaux publièrent la circulaire interne
sur l’administration ouverte des villages. Elle plaidait en
faveur de l’établissement d’un système ouvert
et transparent du processus de prise de décision. Elle insistait
sur les points suivants : la volonté des votants devait être
suivie et respectée ; personne ne pouvait, sous aucun prétexte,
demander aux votants de favoriser un candidat ; enfin, acheter des
votes était strictement interdit (47).

Comme le MAC reçut l’aval qu’il attendait, il
accéléra la procédure pour réviser la
loi organique. Le 25 juin, le ministre du MAC, Duoji Cering, tint
une conférence historique où il dut répondre
aux journalistes chinois et étrangers sur les réformes
politiques dans les campagnes chinoises. Il annonça qu’il
y avait, à ce moment, 905 804 comités villageois,
lesquels comptaient en tout 3 788 041 membres (48). Ses conclusions
avaient le mérite de la clarté : « le processus
démocratique dans la Chine rurale ne mettra pas longtemps
à être complètement normalisé, légalisé
et démocratisé… On voit apparaître pléthore
de compte rendus qui relatent des cas d’élections villageoises
sans incident, mais il y en a d’autres qui font régulièrement
état de fraudes électorales. Je crois que le fait
de mettre au jour ces deux aspects joue un rôle important
dans le processus » (49).

En tant que président du comité permanent de l’APN,
Li Peng devint un ardent défenseur d’une démocratisation
plus étendue dans les campagnes, y voyant un moyen sûr
de renforcer son institution. Il fut pour beaucoup dans la révision
de la loi organique par ses discours et ses visites dans les villages
où les élections avaient contribué à
la stabilité sociale et à la croissance économique
(50). Hu Jintao, membre du Comité permanent du Bureau politique
et vice-président de la République, rejoignit lui
aussi le train de la démocratisation. Il souligna, lors d’une
réunion, qu’il était devenu d’autant plus
urgent de promouvoir la démocratie dans les campagnes que
la réforme économique en milieu rural allait toujours
plus loin (51).

L’enthousiasme que suscita la publication du projet de révision
de la loi organique et le retentissement médiatique dont
bénéficia la démocratie villageoise conduisirent
le parti à s’interroger sur le bien-fondé de
son rôle dans les campagnes. Manifestement, les haut dirigeants
du parti préférèrent rester dans l’ambiguïté
s’agissant de la démocratisation. Leur attention fut
d’autant plus aiguisée lorsqu’au cours de l’automne
1998, le Parti démocrate tenta d’inscrire ses candidats
sur les listes de plusieurs municipalités. A l’occasion
d’un séminaire national sur les élections des
comités villageois, Jiang Zemin fit des commentaires cinglants
sur la réforme politique en Chine :

Au lieu d’adopter des pratiques familières aux Occidentaux
telles que le multipartisme, la séparation des trois pouvoirs
ou le bicaméralisme, la réforme de notre système
politique se doit d’être adaptée aux conditions
chinoises. La démocratie socialiste avancée comprend
trois types de relations qu’il faut gérer avec trois
facteurs : la direction du parti, le développement de la
démocratie et l’Etat de droit. Parmi ces trois facteurs,
la direction du parti est le point crucial ; le développement
de la démocratie est la base et L’Etat de droit est
la garantie. Nous ne devrions jamais séparer ces trois facteurs
ou les faire se contredire. Pas à pas, la réforme
du système politique doit se faire sous la direction du PCC.
Il est faux de penser que le renforcement de la démocratie
et de l’Etat de droit puissent se faire sans la direction du
parti. (52)

Vers la fin septembre 1998, Jiang fit une tournée dans l’est
de la Chine pour y observer les modèles de gestion autonome
de l’Anhui. Il réaffirma les points évoqués
précédemment :

L’édification d’une nouvelle campagne aux caractéristiques
socialistes doit aller de pair avec le renforcement de la direction
du parti et la mobilisation totale de ses antennes locales. Telle
est la garantie politique de l’aboutissement du processus et
de la consolidation de base. (53)

Lors d’un entretien avec un journaliste allemand, Li Peng
se fit le porte-parole des dirigeants chinois sur ces réformes
politiques limitées. D’après lui, la loi organique
avait institutionnalisé la gestion autonome villageoise en
garantissant justice et élections démocratiques. Li
réfuta l’idée que la Chine tolèrerait
une opposition politique organisée susceptible de défier
le PCC :

La Chine promeut la démocratie et l’Etat de droit.
Mais sa voie est différente de celle empruntée par
l’Occident, c’est-à-dire la séparation des
pouvoirs, le multipartisme et la privatisation… [Si une organisation
politique] s’oppose à la Constitution, à l’économie
de marché socialiste, à l’unité nationale
et à l’indépendance de la Chine ou porte atteinte
à sa stabilité sociale, et si elle a pour objectif
de nier le rôle dirigeant du parti communiste, alors une telle
organisation ne peut pas être autorisée à voir
le jour (54).

Fin 1998, Jiang Zemin fit cependant un autre discours à
l’occasion du 20e anniversaire des réformes économiques.
Il déclara que la Chine mettrait davantage l’accent
sur des politiques démocratiques socialistes aux caractéristiques
chinoises. Toute tentative d’affaiblir la dictature démocratique
populaire, produit de l’alliance des ouvriers et des paysans
chinois, « affectera la souveraineté nationale, l’unité
ethnique, la stabilité sociale et le développement
économique. […] La direction du PCC a la responsabilité
de guider et d’aider le peuple chinois dans l’exercice
du pouvoir d’Etat, l’apprentissage des élections
démocratiques et la mise en place de procédures démocratiques,
lesquels réclament une gestion et une supervision démocratiques.
Le PCC doit jouer le rôle de garant du droit et de la liberté
des individus tels qu’ils sont définis par la Constitution
chinoise, tout comme il doit respecter et défendre les droits
de l’homme. » (55)

L’ajout de l’article 3 dans la loi organique fut l’acte
le plus préjudiciable à ces élections commis
par le PCC. C’est cet article qui stipule le rôle central
joué par les organisations locales du parti en milieu rural.
On ne sait pas exactement les circonstances dans lesquelles cet
article fut rajouté, puisqu’il ne figurait pas dans
le projet de loi rendu public dans les grands journaux chinois en
juin 1998. Plusieurs experts ont toutefois la conviction que cela
s’est fait sous la pression du Département central de
l’organisation, et ce malgré les nombreuses objections
des législateurs et des cadres du MAC. Pour le Département
de l’organisation, le pouvoir du parti ne devait en aucun cas
être remis en cause à l’échelon le plus
bas (56). De nombreux chercheurs chinois spécialistes des
questions rurales et de la gestion autonome villageoise se sentirent
trahis. C’était, à leurs yeux, une violation
flagrante de l’Etat de droit. « La Constitution chinoise
ne contient aucun article de ce type », commente l’un
des plus anciens. Perturbés, ils commencèrent alors
à s’interroger sur la sincérité du parti
dans la promotion de la démocratie villageoise (57). Quand
on demande aux fonctionnaires du MAC ce qu’ils pensent de cet
article, ils répondent que le parti indique par-là
clairement à ses membres qu’il est de leur responsabilité
et leur devoir de promouvoir les élections des comités
villageois et la gestion autonome (58).

Par ailleurs, le PCC s’oppose aussi à toute tentative
de réforme des élections au sein du parti, et notamment
à l’introduction du scrutin à deux tours (SDT).
Le SDT fut imaginé par des cadres du Shanxi lorsqu’il
fallut renouveler les membres du parti par un vote à bulletin
secret des électeurs inscrits du village. Les membres du
parti qui n’obtinrent pas plus de 50 % des voix furent automatiquement
interdits de présenter leur candidature dans la course aux
élections au comité local du parti (59). Quand cette
méthode se répandit du Shanxi aux autres provinces,
le Département de l’organisation fit clairement comprendre
qu’il n’était pas en faveur d’un tel système
à cet échelon (60).

Là où les élections des comités villageois
se déroulent dans le respect de la loi, le nombre de sièges
occupés par des membres du parti accuse une baisse significative.
Les chiffres recueillis par le Centre Carter dans le district de
Lishu (Jilin) — là où est née la méthode
haixuan —, montrent qu’au fil des élections,
le nombre des membres du parti décline progressivement (61).
Mais le parti demeure encore très puissant dans les villages
chinois, comme l’illustre le tableau ci-dessus.

Le parti dispose de deux autres moyens pour renforcer son contrôle
: d’une part, recruter coûte que coûte en son sein
les membres des comités villageois qui n’ont pas encore
la carte du parti et, d’autre part, fondre en une seule les
deux positions clef à la tête du village. Les enquêtes
du Centre Carter sur les élections des comités villageois
dans le Fujian, le Hunan, le Liaoning, le Jilin et à Chongqing
confirment que le parti a tenté de recruter activement les
chefs de village qui n’étaient pas encore membres. Les
cadres locaux confièrent au Centre Carter, lors de sa dernière
enquête dans un village du Hebei, que c’était
les autorités provinciales qui poussaient les chefs de village
à occuper concurremment les deux postes de président
du comité villageois et de secrétaire du parti (62).

L’attitude du parti envers les élections villageoises
est donc profondément ambivalente. D’un côté,
le parti apprécie la stabilité et la croissance économique,
les notions de liberté de choix et de responsabilité
au niveau du village mais de l’autre, il est effrayé
à l’idée de perdre sa mainmise sur les vastes
campagnes qui pratiquent une gestion autonome déléguée
par la loi, et qu’il n’est donc pas facile à contredire.
Le parti sait que la démocratie rurale est une épée
à double tranchant. Il n’y a tout simplement aucun moyen,
que ce soit par décrets ou à travers son vaste appareil
de contrôle, de faire machine arrière et d’empêcher
les villageois de s’engager sur la voie de la gestion autonome.
Néanmoins, si le parti ne parvient pas à surveiller
la population aussi étroitement qu’il le souhaiterait,
il peut ralentir la démocratisation et manipuler le processus
à ses propres fins.

Que le PCC ne croit pas à la véritable démocratie,
cela fait peu de doute. Il ne tient pas à voir les paysans
devenir des acteurs politiques. Pourtant, ce sont ces paysans qui
l’ont hissé au pouvoir — quelle ironie de l’histoire
! —, alors qu’ils étaient et sont toujours la classe
la plus exploitée en Chine. Bien qu’ils constituent
la vaste majorité de la population chinoise, les paysans
sont peu représentés au sein du gouvernement, à
quelqu’échelon que ce soit. Toutes les décisions
politiques, et la loi organique en fait partie, visent à
les maintenir dans l’orbite du parti. Cependant, en utilisant
les quelques canaux mis à leur disposition, les paysans chinois
parviennent à se faire entendre avec l’appui d’une
petite fraction des élites. C’est d’ailleurs ainsi
que le PCC a conquis le pouvoir. Dès lors, la question est
de savoir si le dispositif électoral de la loi organique
peut offrir aux paysans et à leurs alliés un outil
efficace pour alléger leur fardeau et accroître leur
influence.

Les élections des comités villageois et les villageois

En 1998, les fonctionnaires du MAC soutinrent que sur les 900 000
villages, 60 % avaient organisé des élections libres
pour désigner leur chef. De nombreux chercheurs chinois revinrent
sur cette estimation optimiste. Ils pensent que le rapport serait
plutôt de l’ordre de 5 à 10 % (63). Les villageois
se moquent des élections, car elles ne sont pas toujours
un enjeu (64). Il n’est pas rare qu’ils obtiennent une
compensation pour y participer (65). En dépit de ces problèmes
fort répandus, les paysans participent aux élections
et de facto aux quatre démocraties, ce qui est source
de tensions, voire d’affrontements à la campagne, entre
les électeurs du village et les cadres du canton. Dans les
villages où les habitants sont trop intimidés pour
protester, les cadres ne se gênent pas pour manipuler les
élections ; il y en a d’autres où les conflits
sont plus graves.

De nombreux journaux chinois rapportèrent un incident qui
s’était produit à Chushijiang, village de la
municipalité de Chushijiang, district de Jiangyong (Hunan).
Les élus dudit village s’étaient plaint après
qu’un cadre du bourg eut obligé le président
du comité à démissionner, puis, en mars 1998,
l’eut remplacé par un de ses protégés
en ayant recours à une procédure électorale
illégale. Quelques jours plus tard, trois des représentants
qui s’étaient opposés au chef du bourg furent
arrêtés et détenus par le bureau de la Sécurité
Publique du district. Ils furent remis en liberté provisoire
sous caution, mais celle-ci fut confisquée sans motif valable.
Jusqu’à la fin du mois de novembre, au chef du bourg
refusa de s’excuser : il reconnut qu’il avait été
un tant soit peu rude mais néanmoins correct, et persista
à dire que les représentants du village avaient clairement
eu l’intention de lui faire obstruction dans l’exercice
de ses fonctions (66).

L’un des cas les plus retentissants d’obstruction aux
élections villageoises par un canton eut lieu à Dalu,
municipalité de Qionghai (Hainan). Le 16 octobre 1998, 16
membres du parti du village de Yunman, canton de Dalu, nommèrent
conjointement un candidat à l’élection du président
du comité villageois. A l’évidence, le candidat
ne correspondait pas au choix du gouvernement cantonal. Trois jours
plus tard, le secrétaire du parti de Dalu et le chef de la
Sécurité publique se déplacèrent en
personne à Yunman, d’où ils ramenèrent
deux représentants pour les interroger devant le gouvernement
cantonal. Des villageois furent appelés à comparaître
pour livrer leur propre version des faits et plusieurs furent même
emprisonnés. Les habitants de Yunman allèrent, sans
tarder, se plaindre de la conduite inacceptable du gouvernement
cantonal au Comité permanent de l’assemblée municipale
populaire et aux médias (67). Les cadres du canton, qui étaient
mêlés de près ou de loin à cette affaire,
tentèrent de justifier leur action en s’appuyant sur
la charte du PCC : les membres du parti n’étant pas
autorisés à coopter des candidats, les représentants
de Yunman étaient par conséquent coupables d’avoir
créé une faction (68).

Bien que les deux premiers incidents rapportés n’aient
pas abouti à de violentes altercations entre les autorités
d’un côté et les villageois mécontents
de l’autre, il y a des cas où les tensions eurent des
conséquences plus dramatiques. Dans le village de Leibei,
canton de Fanjia, district de Dali (Shaanxi), les villageois suspectèrent
les fonctionnaires du canton d’avoir manipulé les élections
durant le décompte des voix. Le 11 janvier 1999, quand les
villageois s’en allèrent rapporter la fraude auprès
des autorités cantonales, ils furent encerclés par
plus de cent policiers et une vingtaine de véhicules de la
Sécurité publique. Les villageois, sous le coup de
la colère et de la provocation, retournèrent six voitures
de police et encerclèrent à leur tour les policiers
(69). Un cas similaire se produisit dans le Jiangsu, où une
centaine de paysans du district de Fengxian qui étaient allés
à Xuzhou pour rapporter la fraude électorale commise
par les cadres du canton se retrouvèrent encerclés
par des policiers. Ils furent ensuite escortés jusqu’à
la prison du district, où trente d’entre eux auraient
été torturés (70).

Le canton de Shuangwang, municipalité de Weinan (Shaanxi)
s’allia avec les membres les plus âgés du comité
villageois, en décembre 1998, pour empêcher les villageois
de Xu d’élire de nouveaux dirigeants. L’élection
fut certes annoncée mais uniquement dans le cadre des procédures
d’annonces internes. De nombreux villageois ne surent même
pas que l’élection était en cours. Trois urnes
itinérantes furent expédiées immédiatement
après l’annonce pour recevoir les bulletins de votes,
chacune d’elle étant sous la bonne garde de quelques
fonctionnaires cantonaux et de membres du comité villageois.
Les fonctionnaires forcèrent ensuite les électeurs
à marquer leur bulletin devant eux. Quand de nombreux électeurs
se mirent à contester la validité de la procédure,
les fonctionnaires annoncèrent bien vite les résultats
et tous les candidats sortants furent reconduits. La gronde des
villageois prit rapidement de l’ampleur face à cette
violation flagrante de la loi organique tout juste adoptée
et plus de 160 votants, dont une femme de 95 ans, signèrent
une pétition qu’ils distribuèrent aux médias
et aux différentes instances du gouvernement. Ayant reçu
la pétition, un correspondant du Huashang ribao (Le
quotidien du commerce) mena son enquête. Son
article parut le 28 décembre 1998. Le 3 janvier, quelques
personnes, dont l’une fut plus tard identifiée comme
un agent de la Sécurité publique du gouvernement du
district, entrèrent par effraction chez l’un des organisateurs
de la pétition. Ils brandirent des revolvers et des poignards,
tout en le maudissant d’avoir rapporté la fraude électorale
aux médias et aux supérieurs hiérarchiques.
Le gouvernement municipal réagit immédiatement et
envoya un groupe pour enquêter au village Xu. Un fonctionnaire
du Bureau municipal des affaires civiles annonça finalement
que la première élection était invalidée
et qu’une nouvelle élection allait bientôt avoir
lieu (71).

Tous ces événements attestent d’un fait : nombreux
sont les cadres du canton qui sont non seulement en position de
manipuler les élections des comités villageois mais
qui sont également en mesure d’exercer des représailles
si des villageois osent protester. Les villageois ne possèdent
la plupart du temps aucun moyen pour renverser la situation, à
moins que les médias ne leur prêtent une oreille bienveillante
et que les journalistes aient la volonté de se battre à
leur place. Or, cela arrive rarement parce qu’il apparaît
extrêmement difficile pour les villageois de capter l’attention
des médias, lesquels n’interviennent que dans des cas
extrêmes : lorsque les villageois tentent quelque chose de
spectaculaire ou quand le conflit échappe à tout contrôle
et attire l’attention des dirigeants provinciaux ou nationaux
(72). Parce que les autorités cantonales font montre d’une
rare agressivité dans leur volonté de faire de ces
élections leur chasse gardée, les villageois ont souvent
la conviction que celles-ci ne sont que farce, et qu’il ne
faut pas leur accorder trop d’importance (73).

La loi, telle qu’elle a été refondue, fournit
aux villageois une arme légale plus puissante qu’auparavant,
bien qu’elle ne stipule pas comment ni par qui les fraudes
et les fraudeurs doivent être punis. Les paysans deviennent
plus audacieux lorsqu’ils demandent que justice soit faite
: ils osent réclamer que ceux qui enfreignent la loi soient
punis. Dans le rapport du Zhongguo qingnianbao paru à
la fin de l’année, on apprend que depuis la fin de l’année
1998, le nombre de lettres et recours administratifs directement
adressés au MAC, lesquels font état des irrégularités
lors des élections des comités villageois ou d’autres
problèmes relatifs à la gestion autonome, accuse une
nette augmentation. Ils ne constituaient que 17 % de la totalité
des recours pour l’année 1998, alors qu’ils sont
passés à 31 % rien que dans la première moitié
de l’année 1998. L’essentiel des plaintes concerne
les provinces qui ont connu des élections cette année-là.
L’augmentation des recours témoigne de deux tendances
parallèles. D’un côté, les paysans se sont
aperçus que les élections villageoises constituaient
une sorte d’« amulette magique » garantissant leurs
droits et leurs intérêts. D’un autre côté,
cela révèle que les cadres des cantons continuent
à coopter les dirigeants des villages, à interférer
dans le processus électoral et donc à violer les règlements.
Il arrive souvent que les cadres du village, soutenus par les dirigeants
cantonaux et des bourgs, refusent de passer le pouvoir aux membres
du comité villageois nouvellement élus ou alors essaient
de miner la nouvelle autorité. Aux dires des fonctionnaires
du MAC, le principal problème de la gestion autonome villageoise
réside dans le refus des anciens responsables du villages
de transférer les pouvoirs aux nouveaux comités villageois
(74). Les griefs exprimés par les paysans au cours des six
premiers mois de l’année 1999 peuvent se résumer
ainsi :

• Les fonctionnaires cantonaux et les dirigeants du village
ont retardé illégalement les élections.

• Les membres des comité villageois ont été
nommés ou désignés par le parti ou le gouvernement
cantonal.

• Les cellules locales du parti se sont emparées des
attributions des comités villageois.

• L’élection des comités villageois et
des représentants du village s’est déroulée
au mépris de la loi organique. Les cadres n’ont pas
hésité à utiliser la coercition ou la menace.
Dans certains endroits, il n’y a pas eu de vote à bulletin
secret. Dans d’autres, certains chefs de village ont demandé
aux candidats une caution lors du dépôt de leur candidature.
Certains ont même fait appel à la police du canton
pour intimider leurs adversaires.

• Les comités villageois nouvellement élus n’ont
pas toujours pu exercer leurs fonctions parce que les membres sortants
refusaient de leur céder le pouvoir et, en particulier, de
leur remettre les sceaux et les livres comptables. Cela a parfois
sérieusement nui à la vie et au travail des villageois.

• Dans certains cas extrêmes, les membres élus
par la voie démocratique ont été destitués
de leur fonction dans la plus pure illégalité (75).

Le MAC, en publiant cet article, a tenté d’attirer
l’attention sur les problèmes que soulève la
loi organique. De son point de vue, n’importe quel paysan devrait
pouvoir aller au tribunal et poursuivre les contrevenants à
la loi. Cependant, aucun règlement — que ce soit dans
la loi électorale, le droit civil, le droit administratif
ou le droit pénal — ne mentionne clairement les peines
encourues pour des manquements aussi graves que l’achat des
votes, la manipulation des procédures, les faux décomptes
de bulletins de vote, le renvoi des membres élus, etc.

Les gouvernements et les administrations ne peuvent pas non plus
traiter ce type de litige. La démocratie villageoise est
donc exclue de la pratique judiciaire en Chine. Comme le disent
les fonctionnaires du MAC, « les paysans qui voient leurs
droits bafoués ne peuvent intenter un recours que par la
voie traditionnelle, c’est-à-dire en se rendant d’abord
au siège du canton, puis à celui de la municipalité
et finalement à celui du gouvernement central » (76).

Il y a des cas où les villageois usent avec succès
de la loi organique pour faire valoir leurs droits.

En mars 1999, pour la première fois, un président
de comité villageois fut destitué de ses fonctions
dans le village de Jile, à côté de Harbin (Heilongjiang).
Cette destitution fit grand bruit et fut même l’objet
d’éloges de la part des membres de l’APN qui déclarèrent
que la destitution était la forme ultime du droit de contrôle
(77). Ce cas constituait en quelque sorte l’archétype
de la collusion entre les membres locaux du parti et les chefs du
village pour entraver la gestion autonome villageoise.

En 1996, Dong Youshou fut élu président du comité
villageois de Jile. Sous prétexte que le secrétaire
du parti du canton affirmait que les villageois n’avaient pas
le droit de désigner des candidats et que par conséquent
seul son candidat était autorisé à se présenter,
il se retrouva seul à l’investiture — ce qui est
d’ailleurs contraire à la loi organique qui stipule
que plusieurs candidats doivent se présenter pour chaque
poste. Xu Guojun, un villageois sans grade, étudia un à
un les articles de la loi organique et colla une affiche sur laquelle
il avait écrit que l’élection dans le village
de Jile était illégale et qu’il fallait organiser
d’autres élections. Xu fut incarcéré par
la police du canton pendant 24 jours. En octobre 1998, le gouvernement
commença à racheter aux paysans leurs lopins de terre
pour y construire des digues contre les inondations récurrentes.
Au total, 15 millions de yuan furent donnés au village, mais
cela sans qu’une quelconque transparence fiscale n’existât,
les villageois n’ayant pas accès aux livres de compte.
Sous la pression des habitants, Dong rendit finalement publique
le détail de la vente des terres. Au grand jour s’étala
alors le fait que son lopin avait été vendu pour près
d’un quart de million de yuan, soit beaucoup plus qu’aucun
autre lopin dans le village. Un mois plus tard, l’un d’eux
apprit par la télévision que la nouvelle loi organique
sur les comités villageois avait été adoptée.
Il rapporta alors à Xu que le gouvernement central leur avait
donné le droit d’élire et de destituer les chefs
de village, ainsi que de veiller à la bonne gestion des affaires
locales. Avec d’autres, il se rendit au siège du gouvernement
cantonal munis de deux copies de la loi organique et d’autres
lois qui s’y référaient. Les villageois organisèrent
pas moins de dix sessions pour étudier la loi organique.
Une pétition fut ensuite rédigée pour demander
la destitution de Dong. Réalisant que ni le président
ni le vice-président du comité villageois ne convoquerait
de réunion pour révoquer l’impétrant,
les villageois firent alors appel au comité local du parti.
Parce que ce comité refusa aussi de faire quoi que ce soit,
quelques villageois suggérèrent d’aller à
Harbin pour rencontrer les dirigeants de la province. D’autres
proposèrent de faire une annonce publique pour organiser
une réunion. Xu rejeta les deux propositions en prétextant
qu’il fallait suivre la procédure légale, c’est-à-dire
s’adresser en premier lieu au canton. Le nouveau secrétaire
du parti du canton se laissa convaincre que la demande des villageois
était justifiée et encouragea Dong à démissionner
pour préserver la stabilité. Devant le refus de Dong,
il envoya des fonctionnaires du canton pour vérifier la validité
des signatures de la pétition et voir s’il disposait
d’assez d’électeurs pour destituer Dong. Il y eut
au total 746 signatures qui demandaient son renvoi, surpassant de
loin le nombre requis des 325. Sous le contrôle du gouvernement
central, une réunion de renvoi fut fixée au 8 mars.
Sur les 1 622 votants de Jile, 1 466 se présentèrent
aux urnes et il y eut 897 voix en faveur du renvoi de Dong et 471
contre, ce qui entérina sa destitution. En apprenant cela,
le secrétaire du parti de Harbin fit savoir qu’il était
extrêmement heureux de voir les villageois utiliser la loi
pour protéger leurs propres droits et que cela révélait
le haut degré de conscience politique des paysans (78). Cependant
que se serait-il passé si l’ancien secrétaire
du parti du canton était resté au pouvoir ? Sans le
soutien du comité du parti du canton, les paysans de Jile
auraient-ils pu engager la procédure de destitution ?

Les vétérans du parti tels que Peng Zhen et Bo Yibo
n’avaient peut-être pas l’intention d’instaurer
un véritable système démocratique dans la vaste
campagne chinoise. Les élections auraient été
mises en place uniquement pour endiguer l’affaiblissement de
l’autorité de l’Etat et pour maintenir une bureaucratie
disciplinée et responsable au niveau du village. Mais quel
que fut le motif réel de cette réforme, la loi organique
n’aurait jamais pu passer sans l’influence personnelle
de dirigeants tels que Peng et Bo et des fonctionnaires du MAC qui
empruntèrent au parti sa propre rhétorique afin de
le convaincre de l’utilité des élections villageoises
pour réaffirmer son emprise.

Le bilan provisoire des premières conséquences de
la démocratie villageoise est encore en chantier. Il est
cependant d’ores et déjà certain qu’elle
contribue à maintenir la stabilité sociale et qu’elle
favorise la croissance économique dans beaucoup de villages.
Elle renforce par ailleurs la capacité de l’Etat à
faire appliquer ses politiques dans les lieux les plus reculés
de son territoire, ce qui constitue un argument de taille contre
les opposants à la loi organique. Depuis peu la combinaison
de deux facteurs — la stagnation de l’économie
rurale et l’application brutale des décisions du centre
— est source d’agitation dans les campagnes. La situation
actuelle affiche nombre de similarités avec celle du début
des années 1980, juste après que les dirigeants eurent
envisagé pour la première fois la mise en place de
la loi organique.

L’opposition la plus acharnée à la loi organique
est le fait des cantons et/ou des villes dans lesquels les cadres
ont pour habitude de régner sans partage — et leurs
réticences devraient se poursuivre si les gouvernements du
district, de la municipalité et de la province continuent
à ignorer un tel comportement réactionnaire. De façon
paradoxale, la tension qui existe entre les villages et les cantons
pourrait forcer le centre à réformer les gouvernements
cantonaux et des bourgs en les rendant éligibles, ce qui
ne devrait pas manquer d’arriver puisque les fonctionnaires
cantonaux et des bourgs perçoivent peu à peu les bénéfices
que leur apportent les élections directes et qu’ils
se déclarent prêts à les adopter. Le PCC, pour
sa part, n’a pas relâché sa vigilance tout au
long des dix années d’expérimentation de la première
loi organique, et a manifesté une attention particulière
à l’égard d’une loi qui était susceptible
de miner son pouvoir à la campagne. C’est ainsi qu’il
faut comprendre l’introduction, en 1998,de l’article 3
lors de la révision de la loi organique, lequel confirme
la pérennité du contrôle du parti sur les campagnes.

Certes, la loi organique est appliquée de façon inégale
et est en perte de vitesse dans les provinces où l’on
déplore l’absence du soutien des niveaux administratifs
supérieur et intermédiaire, mais elle contribue néanmoins
à changer le cours de l’existence d’un grand nombre
de villageois. Les millions de paysans qui ont participé
aux élections ont été surpris de voir qu’elles
n’étaient pas toujours des mascarades. Puis ils ont
appris à utiliser la loi pour défendre leurs intérêts
et améliorer leurs conditions de vie. A ce changement d’opinion
s’ajoute le fait d’aller aux urnes tous les trois ans,
donc un habitus démocratique, et la coïncidence
des deux devrait se révéler cruciale dans la prochaine
étape de la démocratisation en Chine. En fait, les
élections villageoises ont fait vivre aux cantons quantité
d’expériences nouvelles entre la fin de l’année
1998 et le début de l’année 1999 — dont
fait résolument partie l’élection directe à
Buyun. D’après Mi Youlu, le rédacteur en chef
de Xiangzhen Luntan (La tribune des cantons et des bourgs)
:

Le processus de démocratisation au niveau du village comporte
deux dimensions, l’une étant l’expansion horizontale
et l’autre l’approfondissement vertical. Grâce à
la conscience démocratique plus aiguë des villageois,
l’attractivité des idées de choix et de responsabilité
s’est renforcée, donnant naissance à diverses
formes d’élections cantonales dans le Sichuan, le Guangdong
et le Shanxi.

Tous ces cas constituent des précédents qui aboutiront
à terme à une crise institutionnelle, puisque la Constitution,
dans sa forme actuelle, ne permet pas d’élire au suffrage
direct les membres du gouvernement, ne serait-ce qu’aux niveaux
du canton et du district (79).

Les élections directes cantonales affaibliront inévitablement
le contrôle du parti. Bien qu’il semble peut probable
que le centre soit amené à voir son emprise s’effondrer
à la périphérie, et notamment dans l’immensité
des campagnes chinoises, il n’en demeure pas moins qu’il
a de fortes chances de se voir marginalisé. La Chine ne se
démocratisera pas du jour au lendemain. Cependant, les élections
des comités villageois sont en train de la préparer
à évoluer doucement mais sûrement vers un système
politique moins centralisé, plus autonome et plus démocratique.

Traduit
de l’anglais par Emilie Tran

Ce
texte est une version révisée d’une communication
présentée au colloque international intitulé
: « Center-Periphery Relations in China: Integration, Desintegration
or Reshaping of an Empire? » et co-organisé par le
CEFC et le département de Science politique de l’Université
chinoise de Hong Kong (24-25 mars 2000).

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