Les modes de scrutin à Hong Kong
Les règles du jeu pour les élections législatives de mai 1998

Pour un corps électoral qui ne se rend
aux urnes que depuis une quinzaine d’années — les
premières élections couvrant tout le territoire, celles
des conseils de districts, remontent à 1982 —, les Hongkongais
sont certainement les électeurs du monde qui ont pratiqué
la plus grande variété de modes de scrutin. Ils se
sont essayés au scrutin majoritaire à un tour, à
la représentation proportionnelle et au scrutin de liste
bloquée. L’attribution des derniers sièges, à
la proportionnelle, s’est tantôt faite au plus fort reste
et tantôt à la plus forte moyenne. Et l’électorat
a aussi bien été divisé dans le cadre de circonscriptions
territoriales que de collèges socio-professionnels.

La batterie de systèmes déployée
pour l’élection des 60 membres du conseil législatif
de la Région administrative spéciale (RAS) de Hong
Kong, en 1998, n’a pas échappé à la règle
de la diversité. Et les formules adoptées diffèrent
largement des précédentes élections du Legco,
celles de 1991 et de 1995, alors que le territoire se trouvait encore
sous souveraineté britannique. En 1998, 20 députés
sont issus de circonscriptions géographiques, 30 ont été
élus par des collèges socio-professionnels et 10 par
un comité électoral. Alors que la Loi fondamentale
stipule que les signataires s’engagent à avancer de
façon « graduelle » et « ordonnée
» vers l’utilisation du suffrage universel pour l’élection
des députés et du chef de l’exécutif de
la RAS, les conditions et les perspectives électorales qui
se dessinent entre 1991 et 1998 mériteraient plus certainement
d’être qualifiées de régression irrégulière
et chaotique (1).

Les circonscriptions géographiques

En 1998, cinq districts géographiques,
définis par des découpages locaux anciennement établis,
se répartissaient un total de 20 sièges : quatre pour
l’île de Hong Kong, trois pour chacun des deux districts
de Kowloon (est et ouest), et cinq pour chacun des deux districts
des Nouveaux territoires (là encore, est et ouest). La méthode
du scrutin de liste fut retenue : chaque liste ou équipe
était désignée par des partis politiques, des
associations ou des individus, la répartition des élus
se faisant de façon proportionnelle, en fonction des résultats
obtenus par chacune des listes dans chaque circonscription. Tout
le monde était en droit de présenter une liste, même
ceux qui ne pouvaient pas aligner de candidats dans toute une circonscription.
Par ailleurs, la méthode de représentation proportionnelle
adoptée se signalait par une caractéristique connue
par les aficionados des systèmes électoraux sous le
nom de « quotient électoral » ou de « quotient
de Hare », en mémoire de la personne qui inventa le
procédé au XIXe siècle.

Pour illustrer ce système, plaçons
nous dans une circonscription de 500 000 électeurs, chacun
ne disposant que d’une seule voix, où cinq sièges
sont à pourvoir. Dans ce cas, le quotient de Hare est égal
à 100 000 (500 000/5). Chaque liste obtenant au moins 100
000 voix remportera un siège pour chaque quotient de Hare
obtenu. Puisque, en général, le nombre de sièges
à pourvoir et le nombre de quotients obtenus ne sont pas
égaux, le reste des sièges est attribué aux
listes bénéficiant du plus grand nombre de voix non-utilisées,
qu’elles aient ou non totalisé au moins un quotient
électoral : c’est la méthode du plus fort reste.
Une liste ayant obtenu 165 000 voix ne remportera deux sièges
que si 65 000 est le plus fort reste. Une liste concurrente n’ayant
obtenu que 80 000 voix la priverait de ce second siège (voir
encadré).

Ce système a souvent pour effet de favoriser
les listes, voire les individus, qui ont obtenu les résultats
les plus faibles, plus encore lorsqu’il s’applique à
des petites circonscriptions et non à la communauté
citoyenne dans son ensemble ou à une vaste circonscription
unique. Autrement dit, les quotients électoraux et la méthode
du plus fort reste permettent à des listes relativement peu
populaires d’obtenir des résultats proches de ou égaux
à ceux des listes les plus populaires — la popularité
étant ici mesurée en fonction du pourcentage des voix
obtenues par chaque liste dans l’ensemble du scrutin. Et les
controverses théoriques vont bon train pour savoir si les
vertus de ce système très raffiné de représentation
des intérêts divers d’une circonscription l’emportent
sur la valeur d’intégration ou d’agrégation
d’autres systèmes qui cherchent à dégager
la volonté générale d’une circonscription,
plus grossièrement définie.

Les théoriciens ont également
bien de la peine à définir le système qui serait
universellement satisfaisant, par-delà les variantes culturelles,
de classes ou d’intérêts propres à chaque
population. Ils enseignent qu’aucun système électoral
n’est parfaitement neutre ; chacun d’eux a développé
des arguments en faveur des effets de chaque système qui
n’ont d’égal que leurs critiques qui en dénoncent
les biais (2). S’a gissant des élections hongkongaises
de 1998, la plupart des formations en lice s’accordent avec
le Parti démocrate, le parti qui a en registré les
meilleurs résultats aux élections de 1995 : la méthode
de représentation proportionnelle par scrutin de liste a
été conçue pour minimiser les gains de la formation
démocrate et, en parallèle, pour favoriser les candidats
et les partis proches, ou reconnus comme tels, de la RPC et du chef
de la RAS élu au suffrage indirect. C’est d’ailleurs
ce qu’a admis l’un des membres du comité préparatoire,
en reconnaissant publiquement que cette instance cherchait à
mettre en place un mode de scrutin ayant de tels effets.

L’objectif principal de la représentation
proportionnelle est d’obtenir une répartition des sièges
qui correspond au plus juste à la distribution des voix.
D’où le terme « proportionnel », qui implique
un rapport arithmétique. Moins il y a de circonscriptions
— de préférence, une seule —, plus l’adéquation
se fait entre les voix et les sièges. En divisant Hong Kong
en cinq circonscriptions et en adoptant la formule de répartition
finale au plus fort reste, les autorités de la RAS ont faussé
les effets escomptés de la représentation proportionnelle.

Par ailleurs, il y a plusieurs façons
d’établir les listes de candidats, dépendant
largement de la propension des partis à pouvoir se reconnaître
dans ces listes. La commission électorale de Hong Kong a
imposé que le nom et le logo des partis ne figurent pas sur
les bulletins de vote. Les trois personnes qui composent la commission,
ainsi que leurs employés, ont expliqué que l’absence
de ces informations tenaient à des « raisons locales
». Ils ont notamment souligné que cela permettait un
traitement plus équitable des candidats indépendants
— alors que ceux-ci affichent parfois un souverain mépris
pour les signes identificateurs — et qu’ils estimaient
que l’électeur faisait son choix plus en fonction de
la personnalité des candidats que sous le coup de préférences
partisanes — en dépit du fait que le gouvernement de
Hong Kong n’a jamais consulté la population, et que
celle-ci n’a, en retour, jamais exprimé une quelconque
préférence, pour définir ce scrutin de liste.

La nouveauté de l’ensemble du système
(les listes et le calcul proportionnel) a conduit les électeurs,
mais également les responsables politiques et les analystes,
à souligner le caractère compliqué de ce mode
de scrutin, notamment parce que, dans la perspective de l’électorat,
il différait encore de toutes les formules, pourtant nombreuses,
adoptées lors des précédentes élections.
Toutefois, la complexité du mode de scrutin qui s’applique
à l’élection de 20 députés sur
une base territoriale devient d’une limpide simplicité
sitôt qu’on le compare avec les subtilités toutes
byzantines du système des collèges socio-professionnels,
dont sont issus la moitié des membres du conseil législatif.

Le sacrifice de l’intérêt
général : les collèges socio-professionnels

Partout dans le monde, la plupart des électeurs
ont pour habitude de voter dans des circonscriptions définies
en fonction de leur lieu d’habitation. Bien peu sont allés
aux urnes dans le cadre d’une circonscription sans territoire,
établie selon l’activité, la profession ou tout
autre élément agrégateur qui tiendrait compte
des intérêts, des attentes et des demandes d’une
population donnée. Ce constat est d’ailleurs aussi vrai
pour la période contemporaine que pour un passé plus
lointain, comme le révèlent les recherches sur les
origines des circonscriptions qui élisaient les premières
assemblées représentatives (3).

L’on peut faire remonter les collèges
socio-professionnels, introduits à Hong Kong en 1985, aux
régimes fascistes des années 30. En vigueur à
Taiwan jusqu’au lancement des réformes démocratiques
des années 1990, on ne les trouve aujourd’hui plus guère
que sous la forme d’exemples savants pour manuels scolaires.
Si la plupart des systèmes politiques ont pu se passer ou
su abolir de tels collèges, seul le régime philippin
fait à l’heure actuelle en quelque sorte figure d’exception,
puisqu’il continue d’en reconnaître 123.

La mise en place des collèges socio-professionnels
à Hong Kong procédait des impératifs de progressivité
et de cooptation que s’était fixé le gouvernement
britannique. L’idée du gradualisme exigeait la participation
des groupes d’intérêts les plus importants dans
l’élaboration des politiques publiques et la possibilité
pour des segments choisis de la population de formuler leurs demandes,
tout en préservant l’exclusivité de la prise
de décision finale au profit du pouvoir exécutif.
Le principe de la cooptation voulait faire taire les opinions critiques
en leur donnant la possibilité d’élire une poignée
de députés — tous étaient alors désignés
par l’exécutif — qui ne réalisaient qu’ensuite
qu’ils n’étaient, en réalité, que
des voix isolées au sein du conseil législatif. Le
faible nombre de personnes dotées du droit de vote dans chacun
des collèges socio-professionnels indiquait très clairement
le caractère antidémocratique de tout l’édifice.
Quand Chris Patten entreprit de développer les pratiques
démocratiques — aussi marginalement que ce fût
— avec ce qu’il jugeait être en accord avec la Loi
fondamentale, son stratagème fut d’élargir les
collèges socio-professionnels de façon à ce
que presque tous les « actifs » de Hong Kong soient
dotés d’un double droit de vote — dans leur localité
et selon leur activité.

Les représentants de la RPC rejetèrent
complètement cette nouveauté. Tout comme ils annulèrent
les innovations britanniques concernant les circonscriptions géographiques,
ils mirent un point final à l’élargissement des
collèges socio-professionnels et en revinrent aux pratiques
d’avant 1995.

C’est ainsi qu’en 1998, les collèges
socio-professionnels comptaient à peu près 140 000
électeurs, répartis sur 28 grands domaines d’activités.
D’après la Loi fondamentale, 30 députés,
c’est-à-dire exactement la moitié du Conseil
législatif, seront élus par ces corporations au moins
jusqu’en 2007. Sur certaines questions cruciales traitées
par le conseil, toute adoption d’une motion ou de toute autre
décision requiert non seulement la majorité des voix
des députés au sens large mais il faut également
que cette majorité soit composée d’au moins 50
% de représentants des collèges socio-professionnels.
L’on comprend dès lors mieux l’importance des subtilités
de certains aspects des modes de scrutin de Hong Kong, notamment
parce qu’ils jouent leur rôle dans une formule de gouvernement
largement dominée par le pouvoir exécutif.

Dès son premier mois d’exercice
du pouvoir, le gouvernement de la SAR fit montre de sa grande détermination
à préserver la formule des collèges socio-professionnels,
puisqu’il la fit exclure des discussions sur les systèmes
électoraux lors d’une consulation publique particulièrement
brève de neuf jours seulement.

La proposition du gouvernement, adoptée
automatiquement lors d’une session ordinaire du conseil législatif
provisoire, stipulait que les intérêts et les formes
d’identification seraient reconnus à travers les collèges
socio-professionnels. Les représentants des pouvoirs locaux
furent regroupés dans un seul groupe : le conseil municipal
(Urban Council), le conseil régional (Regional council) et
la Heung Yee Kuk (cette assemblée, propre à Hong Kong,
représente les résidents originels des Nouveaux Territoires)
se virent chacun attribuer un siège. L’ensemble des
ouvriers se distingua en obtenant trois sièges. Les autres
collèges furent chacun pourvus d’un unique siège
:

• l’agriculture et la pêche

• les assurances

• les transports

• l’éducation

• les professions du droit

• la comptabilité

• les professions médicales

• les services de santé (les infirmières…)

• les ingénieurs

• l’architecture et l’aménagement
urbain

• les services d’aides sociales

• l’immobilier et le bâtiment

• le tourisme

• le commerce (1er groupe)

• le commerce (2nd groupe)

• l’industrie (1er groupe)

• l’industrie (2nd groupe)

• la finance (les métiers de la
banque)

• les services financiers (les métiers
de la bourse et des investissements boursiers)

• les sports, les arts et les métiers
de l’édition

• le commerce international

• les textiles et l’habillement

• la distribution (petite et grande)

• les technologies de l’information

Par ailleurs, les modes de scrutin variaient
en fonction des collèges. Pour ceux qui ne comptaient qu’un
petit nombre d’électeurs, six en tout, c’est le
système du vote préférentiel qui fut appliqué
(les électeurs classent les candidats d’une même
liste selon leurs préférences). Cette procédure
requiert que les candidats victorieux remportent une majorité
absolue, mais pour l’obtenir il faut bien souvent totaliser
les voix qui se sont non seulement portées en premier choix,
mais également en second voire en troisième choix
sur chacun des participants. Pour les sièges du collège
des ouvriers, les électeurs glissent chacun trois bulletins
dans l’urne et le mode de désignation en revient au
bon vieux scrutin uninominal majoritaire à un tour. C’est
également la formule qui s’applique au reste des collèges
ne disposant que d’un siège, chaque électeur
ne pouvant dans ce cas exprimer qu’un seul choix.

Les critiques adressées au système
des collèges socio-professionnels, notamment par les équipes
d’observateurs étrangers, se sont focalisées
sur la complexité de la formule. Il convient de noter également
l’un des effets les plus évidents que ce système
induit pour les candidats et les élus, à savoir qu’il
les poussent à ne s’intéresser qu’aux intérêts
particuliers et limités de petits groupes d’électeurs
uniquement réunis par leur profession et à négliger
les intérêts plus larges et plus largement partagés
par les autres catégories. Si l’on a jamais cherché
un système qui donnât la préférence,
par sa nature même, aux intérêts particuliers
sur l’intérêt général, il est certain
qu’il a été trouvé.

L’anomalie du système : le comité
électoral

Si les collèges socio-professionnels
sont peu courants mais également suspects pour les systèmes
démocratiques, l’idée d’un comité
électoral fait figure d’anomalie parmi toutes les conceptions
qui s’attachent au mode de gouvernement représentatif.
Les architectes des systèmes électoraux compliqués
de Hong Kong se sont eux-mêmes résolus à ne
faire jouer qu’un rôle provisoire à cette instance
composée de 800 membres qui élit dix députés,
soit un sixième du conseil législatif. En l’an
2000, il n’en élira plus que six (quatre nouveaux sièges
viendront gonfler les circonscriptions géographiques) et
en l’an 2004, les sièges réservés au Comité
disparaîtront tout bonnement. A partir de là, les circonscriptions
géographiques représenteront 30 sièges, la
moitié du Conseil législatif, à parité
avec les collèges socio-professionnels.

L’on peut considérer que le mode
de désignation du premier chef de l’exécutif
de la RAS constitue le précédent à l’établissement
du comité électoral. En effet, le comité préparatoire
responsable de la rétrocession fut chargé de mettre
en place une instance — égale en taille au comité
électoral — qui avait pour mission d’élire
le chef de l’exécutif parmi des candidats désignés
par voie de pétitions, d’ailleurs dûment signées
par un certain nombre de membres de ce même comité
préparatoire. Après deux tours de scrutin, ce fut
à Tung Chee-hwa qu’échouèrent les honneurs
et les responsabilités du poste. Suivant un procédé
similaire, le comité électoral auquel revenait la
charge de désigner dix députés fut constitué,
le 2 avril, sur une assiette de 38 groupes, a peu près équivalents
aux collèges socio-professionnels, et dans le cadre de ce
que l’on pourrait appeler « des primaires » ou
encore des élections à la nomination. Sur les 800
sièges, seuls 588 furent l’objet d’un véritable
combat électoral. Par ailleurs, les 140 000 personnes du
corps électoral ne firent pas montre d’un grand enthousiasme
pour se rendre aux 90 bureaux de vote, puisque la participation
ne s’éleva qu’à 23 %, soit 32 630 votes
valides. De plus, la participation (ou l’abstentionnisme) varia
considérablement d’un secteur d’activités
à l’autre. Le collège des services de santé
afficha la plus faible participation, avec 9,32 %, alors que son
corps électoral, 27 000 inscrits, constituait l’un des
plus larges blocs d’électeurs. A l’opposé,
le secteur de l’agriculture et de la pêche enregistra
un taux de participation de 92,12 %, alors qu’il fournissait
l’un des plus petits contingents d’électeurs.

Quelles que soient les raisons avancées
pour expliquer cette faible participation lors de la constitution
du comité électoral (faible, même au regard
de l’histoire des élections à Hong Kong), l’on
aurait pu s’attendre à voir ce corps électoral
élitiste profiter d’avantage du privilège dont
il était bénéficiaire. Nous avons déjà
souligné que, quels que soient les critères retenus,
le comité électoral est une institution non-démocratique.
Dans une large mesure, cela provient du fait que les membres du
comité électoral avaient également le droit
de voter le 24 mai dans le cadre des circonscriptions géographiques.
Puisqu’ils participaient à la fois aux élections
des députés désignés par le comité
électoral et à celles des députés élus
sur une base territoriale, leur statut d’élite privilégiée
se trouvait d’autant renforcé par cette condition de
« double électeur ». En revanche, ceux d’entre
eux qui pouvaient également voter dans le cadre des collèges
socio-professionnels devaient choisir entre ceux-là et le
comité électoral pour leur second bulletin.

Une anomalie supplémentaire venait se
glisser dans cet ensemble des « double électeurs »
puisqu’une minorité symbolique de citoyens étaient
même des « triples électeurs ». Cette nouvelle
altération du principe d’égalité devant
l’urne, qui avait été supprimée après
les élections de 1991, procédait de la remise à
l’ordre du jour du vote des entreprises : c’est ce qui
a pu faire dire que le système électoral de 1998 était
encore moins démocratique que celui de 1995. Certains électeurs
représentant des sociétés, parfois employés
dans une entreprise fictive (shell company), étaient
non seulement en droit de voter dans les collèges socio-professionnels
mais aussi dans le comité électoral ainsi que dans
leur circonscription territoriale. Si ces cas de « une personne,
trois voix » ont été peu nombreux, ils illustrent
cependant l’ultime biais qui peut survenir dès que l’on
commence à s’éloigner du principe du «
une personne, une voix ».

La représentation des différentes
confessions religieuses illustre d’une autre façon les
conséquences de cet égarement de principe. Le gouvernement
de Hong Kong, sans jamais demander l’avis de la population,
décida de créer « un sous-groupe des confessions
religieuses » ayant pour fonction d’envoyer des représentants
au sein du comité électoral. Les églises chrétiennes
de Hong Kong décidèrent de s’abstenir de participer
au processus de sélection du comité, mais elles n’interdirent
pas les candidatures individuelles devant pourvoir les sièges
réservés aux groupements religieux. Les autorités
du diocèse catholique objectèrent à la qualification
d’électeurs prêtée aux religions, estimant
que celles-ci « devaient promouvoir l’harmonie sociale
et religieuse et s’abstenir d’entrer en politique ».
Six principaux groupements religieux apparaissaient collectivement
et officiellement sous la catégorie « religion »
en tant que groupe d’électeurs. Ce sont : l’association
bouddhiste, l’académie confucéenne, l’association
des musulmans chinois, l’association taoïste, le diocèse
catholique et le conseil chrétien (protestant). Ce dernier
trouva cette classification injuste, arguant que de nombreuses églises
réformées ne faisaient pas partie du conseil du christianisme.
Un membre de l’Eglise du Christ en Chine fit remarquer que
ce conseil était de toute façon trop divers pour qu’un
seul délégué puisse espérer parler pour
tout le conseil. Pour les représentants catholiques, l’iniquité
venait de ce que les athées et d’autres religions échappaient
aux six groupements retenus. Mais bien qu’aucun chef de file
des protestants et des catholiques n’approuvât la qualité
d’électeur offerte à leurs représentants
officiels, les membres de la catégorie religion se réclamant
de leur identité chrétienne et résolus à
se présenter aux postes du comité électoral
furent tacitement reconnus (4).

L’évaluation des procédures
et des systèmes électoraux de Hong Kong, ou d’ailleurs
de tout autre entité politique, appelle souvent des réactions
défensives dont le principal argument est qu’aucun système
n’est vraiment parfait, y compris celui auquel les évaluateurs
accordent leur préférence. Cela, nul spécialiste
des processus de démocratisation n’osera le contester
(5). Mais cette remarque ne doit pas dissimuler que Hong Kong demeure
moins démocratique que d’autres régimes en voie
de démocratisation. Certes, la Loi fondamentale et les positions
prises par les autorités de la RAS ainsi que celles de la
Chine peuvent être analysées comme un engagement résolu
en faveur d’une ouverture « graduelle » et «
ordonnée » vers l’instauration du suffrage universel
pour les élections du chef de la RAS et des membres du conseil
législatif. De même, pour être équitable,
il faut reconnaître que le système hongkongais se montre
exceptionnellement démocratique en accordant le droit de
vote aux étrangers qui ont plus de sept ans de résidence
sur place et en les rendant éligibles pour 12 sièges
de députés (seulement dans certaines circonscriptions).
L’on remarquera également que la loi électorale
fixe à seulement 21 ans l’âge minimum pour pouvoir
se présenter à un poste aussi important que celui
de député.

Malgré tout, les règles fondamentales
du système électoral échappent de beaucoup
aux critères reconnus pour l’établissement d’un
mode de gouvernement représentatif. Quoi que l’on puisse
affirmer de Hong Kong et de ses qualités — l’état
de droit, la liberté économique, le haut niveau d’éducation
de sa population, les valeurs familiales, etc. — il reste que
le mode de désignation de son pouvoir législatif a
besoin et mérite d’être réformé.

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