L’Etat de droit par l’internationalisation, objectif des réformes ?

Le 10 juillet 1986, le gouvernement chinois présentait, au Directeur
général du GATT, une demande officielle visant à retrouver son
statut de Partie contractante originelle à l’Accord général sur
les tarifs douaniers et le commerce(1).
Cette décision semblait non seulement motivée par la volonté de
Pékin de regagner sa place au sein d’une institution qui était
en passe d’occuper une position déterminante dans la régulation
des échanges internationaux avec les négociations du cycle de
l’Uruguay, mais aussi par des considérations internes liées à
la politique de réforme et d’ouverture lancée par Deng Xiaoping
en 1979(2). Comme le souligne
à juste titre Pierre-Louis Girard, président du groupe de travail
sur la participation de la Chine au GATT puis à l’Organisation
mondiale du commerce, on avait à l’époque le sentiment qu’une
décision politique majeure engageant « l’avenir de la Chine dans
le monde tout comme le futur de son économie » venait d’être prise(3).

La stratégie chinoise de développement reposait en effet largement
sur une internationalisation de l’économie réalisée par l’intermédiaire
de l’accroissement de l’investissement direct étranger et des
échanges commerciaux(4). La
participation de la Chine au GATT ne pouvait donc qu’appuyer les
objectifs d’ouverture à l’économie de marché que s’était fixés
le gouvernement. Il n’en reste pas moins que le pari de la libéralisation
d’un régime de commerce extérieur encore extrêmement fermé et
reposant en partie sur une série d’exceptions aux principes du
GATT en matière de traitement national, de clause de la nation
la plus favorisée, et dans une moindre mesure de réciprocité —
si l’on considère que la Chine aurait pu bénéficier des dérogations
propres aux pays en développement — était particulièrement risqué(5).
Au-delà des considérations économiques, on peut en effet se demander
ce qui a poussé les instances dirigeantes chinoises à s’orienter
dans cette voie difficile et à faire un choix de realpolitik
qui conduisit la Chine à négocier pendant plus de 15 ans sur les
fronts bilatéral et multilatéral et à signer 37 accords commerciaux
avant de parvenir à un modus vivendi. Il faut croire que
les objectifs de Pékin étaient plus vastes que l’on a bien voulu
le dire. Il s’agissait notamment de faire la lumière sur la position
que se devait de respecter Taiwan au sein des organisations internationales
en fonction d’une théorie absolutiste de la souveraineté de l’Etat,
d’occuper une place prépondérante dans le concert des nations
commerçantes et de peser sur les négociations multilatérales,
d’attirer les capitaux étrangers nécessaires à une forte croissance
et donc au maintien d’une certaine stabilité sociale, mais aussi
de pouvoir bénéficier d’une impulsion suffisante pour mener à
bien des transformations d’ordre interne. Pour reprendre la métaphore
utilisée par le praticien renommé et professeur à la faculté de
droit de l’Université de New York, Jerome Cohen, lors d’une conférence
donnée à l’Université de Hong Kong en novembre 2001, l’OMC agirait
comme un paravent derrière lequel il est possible de poursuivre
ou de mettre en place toute une série de réformes nécessaires
que les divisions au sein de l’élite dirigeante du Parti ou les
menaces de déstabilisation sociale avaient jusqu’à lors obérée.
Bien que l’OMC ne soit techniquement responsable que de la régulation
des échanges et des investissements liés au commerce multilatéral,
l’intégration d’un Etat dans le système du libre-échange peut,
par le respect de certains principes fondamentaux que nous aborderons
plus bas, permettre de modifier durablement son cadre légal dans
le sens d’un approfondissement de la réforme économique.

Aussi l’avènement d’un Etat de droit, véritable aboutissement
des réformes juridiques lancées il y a désormais plus de 20 ans,
figurerait-il parmi l’interminable litanie des vertus supposées
de l’OMC. Bien que la transformation du système légal n’ait jamais
été placée sur un pied d’égalité avec les réformes économiques
menées par les dirigeants chinois, à l’image de Zhu Rongji et
de son plan de réforme des entreprises d’Etat, il n’est pas exagéré
de parler de révolution juridique quand on évalue le travail de
codification et d’institutionnalisation accompli au cours de ces
25 dernières années et notamment depuis 1992 et l’adoption du
concept « d’économie socialiste de marché »(6).
Le stade final de cette révolution fondée sur l’internationalisation
du droit serait donc l’instauration d’un « Etat socialiste de
droit » qui contribuerait, si ce n’est à la démocratisation du
régime, du moins à la mise en place d’un cadre réglementaire plus
sûr parce que rationnel c’est-à-dire transparent et appliqué uniformément
sur l’ensemble du territoire chinois. Cette singulière négociation
d’accession à l’OMC aurait donc abouti à la naissance d’une sorte
d’Etat de droit sui generis voire d’un « Etat de droit
économique » si tant est que l’on puisse créer un tel concept.

 

Une négociation singulière mais inscrite
dans la continuité de la politique d’ouverture

De juillet 1986 à novembre 2001, la Chine dut traverser
plus de 15 années d’une négociation particulièrement difficile
qui se termina, lors de la Conférence ministérielle de l’OMC à
Doha, par la signature d’un accord d’accession de plus de 900
pages. On ne comprend cet incroyable marathon diplomatique qu’en
le resituant dans l’histoire des relations internationales économiques
de la seconde moitié du vingtième siècle et dans l’histoire de
la République populaire de Chine (RPC) elle-même.

 

Le multilatéralisme économique comme
instrument de la politique d’ouverture

Avec la conférence de Bretton Woods, du 1er juillet
1944, et la création du Système Monétaire International (SMI)
s’ouvre une période diplomatique particulièrement dynamique pour
la Chine puisqu’elle est largement associée aux activités d’une
communauté internationale cherchant à en finir avec la guerre
et à mettre en place un nouvel ordre mondial qui saurait tirer
les leçons de l’échec de la Société des Nations (SDN.). Présente
au même titre que les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et l’URSS
à la Conférence de Dumbarton Oaks du 21 septembre au 7 octobre
1944, la Chine participe aux travaux préparatoires sur la création
d’une organisation internationale garante de la paix. Le 26 juin
1945, l’Organisation des Nations Unies est créée à San Francisco
et la Chine obtient un siège de Membre permanent à son Conseil
de sécurité. Le 27 décembre de la même année, Pékin devient membre
des deux principales institutions spécialisées à vocation technique
du système des Nations Unies, le Fond Monétaire International
(FMI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le
développement (BIRD ou Banque mondiale).

Moins de deux ans plus tard, d’avril à octobre 1947, la Chine
prend part à la seconde conférence des Nations Unies sur le commerce
et l’emploi qui se tient à Genève dans le cadre du Conseil économique
et social de l’ONU (ECOSOC). Le 21 avril de cette même année,
Pékin signe le Protocole d’application provisoire du GATT et devient,
lors de sa conclusion à Genève, le 30 octobre 1947, l’une des
23 Parties contractantes originelles à l’Accord(7).
En tant que partie contractante, la Chine participe aux deux premières
négociations tarifaires de 1947 à Genève et de 1949 à Annecy en
acceptant de faire principalement des concessions sur les produits
manufacturiers.

Au lendemain de la création de la république populaire de Chine,
la République de Chine (RDC) qui avait perdu le contrôle de la
Chine continentale, mais occupait le siège de la Chine au GATT,
décide de se retirer de l’organisation et communique cette décision,
par l’intermédiaire de sa délégation à New York, au Secrétaire
général des Nations Unies qui en fait lui-même part au Secrétaire
exécutif du GATT. Ce retrait devient effectif le 5 mai 1950. Un
certain nombre de pays qui avaient accordé des concessions à la
Chine dans le cadre du GATT reviennent alors sur ces engagements
en fonction de la possibilité qui leur est offerte par l’article
27 de l’Accord(8). Pékin considère
dès lors cette décision comme nulle et non avenue dans la mesure
où le gouvernement nationaliste du Kuomintang (KMT) n ‘avait à
ses yeux plus aucun droit de représenter l’Etat chinois au sein
des organisations internationales(9).
Cette position de fermeté à l’égard de Taiwan s’inscrit dans la
continuité d’une ligne politique dont Pékin ne se départira pas
et qui continue de fonder sa conception de la participation aux
organisations internationales comme en témoigne la récente opposition
de la RPC à une entrée de la RDC dans l’Organisation mondiale
de la santé(10). Il s’agit
en effet pour la Chine de ne pas s’asseoir à côté de la « clique
de Chiang Kai-Shek », et d’approuver ainsi implicitement l’existence
de deux Chine(11). Aussi,
la Chine est-elle de facto quasiment exclue de toutes les
organisations internationales gouvernementales pendant plus de
vingt ans alors qu’elle occupe avec détermination le terrain des
organisations internationales non-gouvernementales à vocation
technique, éducative ou professionnelle(12).

Il faudra donc attendre le 25 octobre 1971 et la résolution
2758 de l’Assemblée générale des Nations Unies pour que la Chine
populaire regagne son siège au sein de l’organisation et entame
une campagne diplomatique visant à rejoindre les principales organisations
internationales alors que Taiwan est, dans le même temps, exclue
de bon nombre d’organisations et perd son siège d’observateur
au GATT. La Chine comprend en effet à partir de cette date que
le multilatéralisme est une arme précieuse de la politique étrangère
d’un Etat qui aspire à projeter sa conception du monde et bientôt
à réformer son économie par l’ouverture à l’étranger. La Chine
de la fin des années 1970 ne tarde pas en effet à échanger la
théorie maoïste des trois mondes, les cinq principes de coexistence
pacifique, et son statut de champion désigné de la cause tiermondiste
contre une approche très pragmatique du développement économique
et de l’aide accordée en ce sens par les organisations internationales
économiques(13).

Rien d’étonnant alors à ce que Pékin, qui avait refusé d’être
associé au Groupe des 77, retrouve, le 15 mai 1980, son siège
de membre fondateur au FMI et à la Banque mondiale, puis participe
en 1981 au troisième Accord multi-fibre pour devenir formellement
membre du comité du GATT sur les textiles en 1984(14).
Il faut dire que la politique de rapprochement du GATT avait débuté
dès novembre 1982 avec l’envoi d’une délégation pour participer
en tant qu’observateur à la trente-huitième conférence des parties
contractantes du GATT, la Chine insistant alors sur le fait qu’elle
était l’une des Parties contractantes originelles à l’Accord.
En novembre 1984, la Chine devait obtenir l’autorisation d’assister
en tant qu’observateur au Conseil du GATT et aux conférences de
ses organes subsidiaires. Puis, en avril 1985, la Chine devient
membre du Comité consultatif sur les pays en voie de développement.

Enfin, le 10 juillet 1986, Pékin présente une demande officielle
au Directeur général du GATT pour retrouver son statut de Partie
contractante originelle en ces termes : « […] Le gouvernement
de la République populaire de Chine, rappelant le fait que la
Chine était l’une des Parties contractantes originelles à l’Accord
général sur les tarifs douaniers et le commerce, a décidé de demander
la restitution de son statut de Partie contractante au GATT »(15).
Et la Chine de préciser plus loin qu’elle était alors dans une
phase « d’ouverture sur le monde et de revitalisation de son économie
nationale », mais aussi qu’elle était intimement convaincue que
« le processus actuel de réforme économique contribuerait à l’expansion
des relations économiques et commerciales avec les Parties contractantes,
et que la participation de la Chine en tant que Partie contractante
aux travaux du GATT renforcerait les objectifs de l’Accord général
». Pékin conclue cette demande de réintégration au GATT en insistant
sur sa qualité de pays en développement et son souhait de bénéficier
du régime commercial accordé à ce type de pays.

Yang Guohua, Directeur adjoint de la division des traités du
Ministère du commerce extérieur et de la coopération économique
(MOFTEC), identifie très clairement les cinq raisons qui auraient
poussé la Chine à faire acte de candidature au GATT : « augmenter
le volume du commerce extérieur, approfondir les réformes économiques,
participer aux affaires internationales et à la formulation des
règles commerciales, faire face au protectionnisme, acquérir de
plus vastes informations sur les échanges »(16).
Nul doute ici sur l’influence déterminante d’objectifs de politique
intérieure sur la stratégie internationale chinoise. La Chine
était donc passée, en l’espace de 30 ans, de l’association, à
l’exclusion et à la contestation, et enfin à l’utilisation participante
de l’ordre juridique international.

 

Un processus d’accession uniquemarqué
par les aléas de l’histoire

La procédure de participation au GATT puis d’accession
à l’OMC pouvait alors s’engager en fonction de l’article 33 de
l’Accord, puis d’un ensemble de dispositions plus complexes comprises
notamment dans l’article XII des Accords de l’acte final du cycle
de l’Uruguay établissant l’Organisation mondiale du commerce(17).
L’article XII de l’Accord de Marrakech dispose en effet : « Tout
Etat ou territoire douanier jouissant d’une entière autonomie
dans la conduite de ses relations commerciales extérieures et
pour les autres questions traitées dans le présent accord et dans
les accords commerciaux et multilatéraux pourra accéder au présent
accord à des conditions à convenir entre lui et l’OMC […] »(18).

Semblable à toute procédure d’accession, la procédure
d’accession de la Chine n’en demeure pas moins exceptionnelle
si l’on se réfère au nombre d’Etats ayant demandé à faire partie
de son groupe de travail (68, soit le nombre le plus important
à l’époque du GATT) et à la longueur records de la procédure elle-même
(15 ans et 5 mois)(19).

Une fois la demande d’accession formulée, la seconde étape consiste
en la présentation par le requérant d’un aide-mémoire décrivant
en détail son régime de commerce extérieur, ainsi que des renseignements
sur les tarifs douaniers applicables et des exemplaires des lois
et réglementations en vigueur dans l’une des langues officielles
de l’OMC (anglais, français, espagnol). Cet aide-mémoire sera
ensuite examiné par les membres du groupe de travail préalablement
nommé par le Conseil général de l’OMC et constitué des Membres
de l’Organisation qui souhaitent y participer. Aussi la Chine
a-t-elle soumis un aide-mémoire sur l’ensemble des aspects de
son régime de commerce extérieur le 13 février 1987, ce qui a
permis au groupe de travail sur l’examen de la candidature chinoise
d’être créé le 4 mars de la même année et de commencer à fonctionner
à l’automne.

L’analyse de cet aide-mémoire est particulièrement révélatrice
de l’état de l’économie chinoise de l’époque et permet de comprendre
plus aisément les difficultés rencontrées par le groupe de travail
tout comme la longueur de cette première phase. Pour le Président
du groupe de travail, c’est en effet l’examen du régime de commerce
extérieur chinois qui a posé le plus de problèmes aux membres
de ce groupe parmi lesquels seuls les Etats-Unis et les partenaires
européens jouissaient d’une expérience pratique des affaires chinoises.
Cet exercice laborieux a également permis de sensibiliser la Chine
à la réalité de ses futurs engagements(20).
Long d’une trentaine de pages, l’aide-mémoire chinois se divisait
en trois grandes parties, aperçu général, système et politique
commercial chinois, institutions et publications relatives au
commerce, et était agrémenté d’un appendice réunissant les lois
et règlements chinois en vigueur(21).
Bon nombre d’interrogations ont alors été formulées par les membres
du groupe de travail sur la compatibilité d’une économie centralisée
et planifiée avec les principes du GATT, sur l’organisation du
système économique et commercial chinois et le rôle joué par le
Conseil des affaires d’Etat, sur le fonctionnement du MOFERT (Ministry
of Foreign Economic Relations and Trade) ou encore sur les fondements
économiques de la priorité accordée à la réforme des petites et
moyennes entreprises. La Chine répondit avec le plus grand soin
à toute cette série de questions et constitua, en vue d’accélérer
le processus de réintégration au GATT, un Groupe de coordination
sous l’autorité du Conseil des affaires d’Etat présidé par Zhang
Jinfu. Cette première phase aurait pu prendre fin en 1989 alors
que Washington et Pékin venaient de parvenir à un premier consensus.

Il convient de rappeler ici quelques éléments de procédure sur
l’accession d’un Etat au GATT puis à l’OMC. Lorsqu’ils estiment
que l’examen du régime de commerce extérieur est suffisamment
avancé, les membres du groupe de travail et le requérant engagent
des discussions bilatérales sur l’accès aux marchés. Comme dans
la majorité des cas, la Chine dut négocier dans le même temps
sur le front multilatéral et bilatéral avec les membres du groupe
de travail qui en avaient fait la demande. Les négociations bilatérales
revêtent bien évidemment une importance toute particulière puisque
le candidat comme le Membre de l’OMC souhaitent obtenir, en fonction
du principe de réciprocité, des concessions comparables d’accès
aux marchés. Rien d’étonnant alors à ce que les négociations sino-américaines
ou sino-européennes fussent déterminantes.

Cette première phase de négociation engagée en 1987 prit néanmoins
brusquement fin en mai-juin 1989 avec le Printemps de Pékin et
la répression sanglante qui s’en suivit. La Chine fut mise au
ban des nations, restaura une série de mesures administratives
de contrôle de son commerce extérieur et dut faire face à la candidature
de Taiwan au GATT en janvier 1992. Il fallut donc attendre la
relance économique qui survint en janvier-février 1992 avec le
voyage que Deng Xiaoping effectua dans le sud du pays et la légalisation
des thèmes abordés par ce dernier lors du XIVe congrès
du Parti communiste chinois au mois d’octobre suivant avec l’adoption
du concept « d’économie socialiste de marché ». La Chine allait
entrer dans une période de forte croissance qui lui permettrait
d’asseoir sa position internationale en s’achetant une crédibilité.

Une phase de reprise puis d’approfondissement des négociations
s’engage alors à Genève avec pour objectif d’atteindre un compromis
avant la fin du cycle de l’Uruguay et la création de l’OMC puisque
la Chine souhaitait y participer en tant que Membre fondateur.
Les négociations vont pourtant se révéler plus difficiles que
prévu en raison de la multiplication des thèmes impliqués, phénomène
lié à l’élargissement futur des compétences de l’OMC par rapport
au GATT(22). Les membres du
groupe de travail vont en effet aborder un certain nombre de questions
liées au régime de propriété intellectuelle, à l’agriculture,
aux textiles ou aux services, domaines nouveaux sur lesquels butteront,
comme on le sait, les négociations OMC pendant de nombreuses années.

De façon à sortir de ces difficultés, mais aussi parce qu’elle
pressent certainement que les négociations d’accession à la future
Organisation mondiale du commerce pourraient se révéler encore
plus complexes, la Chine annonce publiquement qu’elle mettra tout
en œuvre pour aboutir à un accord avant la fin de l’année 1994.
Les partenaires européens ou américains de la RPC semblent alors
assez confiants et soutiennent largement les ambitions de Pékin
comme le montrent les termes employés par un délégué de l’Union
européenne à Genève le 18 mars 1994 : « Nous estimons que la présence
chinoise est cruciale pour la formation d’une véritable Organisation
mondiale du commerce et nous souhaitons que la candidature de
la Chine ne soit retardée d’aucune façon »(23).
Un premier projet de Protocole d’accession a été rédigé et présenté
par le Commissaire européen, Sir Leon Brittan, à Wu Yi, alors
ministre du Commerce extérieur chinois, lors d’une visite à Pékin
le 28 février 1994. Le ton change cependant nettement à partir
du mois de mai. L’Union européenne mais surtout les Etats-Unis
se font de plus en plus critiques à l’égard des capacités de Pékin
à respecter les engagements auxquels elle a souscrit pour parvenir
à un accord définitif avant la fin de l’année. Les négociations
bloquent notamment sur les questions liées à la propriété intellectuelle
ce qui nous vaut une déclaration mémorable de Zhang Yuejiao, haut
fonctionnaire au MOFTEC : « Nous accordons une très haute importance
à la protection de la propriété intellectuelle, mais la Chine
est un Etat gouverné par la loi et nous ne pouvons tout simplement
pas édicter un ordre de fermeture des usines sans que les parties
concernées aient présenté des preuves »(24).
Au-delà des considérations économiques évidentes, le thème d’un
Etat gouverné par la loi, pour ne pas dire d’un Etat de droit,
était directement abordé. L’ambitieux projet de Protocole de «
réintégration » de la Chine au GATT prévoyait en effet déjà toute
une série de dispositions relatives aux questions de transparence
et de contrôle judiciaire des actes administratifs ce qui, comme
nous le verrons, n’est pas sans influencer la mise en place progressive
d’un Etat de droit. La détermination chinoise se heurte donc à
un principe de réalité : la Chine n’est pas prête et mieux vaut
attendre que d’accorder des concessions négociées à la hâte. Les
négociateurs chinois semblent garder un souvenir un peu amer de
cette période puisqu’ils avaient l’impression — sans doute injustifiée
eu égard à l’état réel du régime de commerce extérieur chinois
— que « plus la Chine déployait des efforts en vue de mener à
bien la politique de réforme et d’ouverture et d’améliorer son
système commercial, plus elle s’éloignait des exigences du GATT
»(25).

La volonté chinoise n’en est pas pour autant ébranlée en dépit
des luttes internes au Parti et aux négociateurs eux-même et la
Chine a continué de faire preuve, selon l’expression de Pierre-Louis
Girard, « de beaucoup de consistance » dans la réalisation de
ses objectifs. Il n’y a pas eu en effet de renégociation vers
le bas si l’on compare le projet de Protocole de 1994 et le Protocole
d’accession de septembre 2001. La Chine s’est peu à peu rapprochée
des exigences OMC au prix de concessions difficiles.

D’une candidature à une réintégration au GATT, la Chine passait
à une candidature d’accession à l’Organisation mondiale du commerce
créée par l’Accord de Marrakech entré en vigueur le 1er janvier
1995. Le groupe de travail sur la participation de la Chine au
GATT se transforme alors en groupe de travail sur l’accession
de la Chine à l’OMC et ses compétences rationae materiae
sont élargies en fonction des dispositions de l’Accord de Marrakech.
En mars 1996, le Ministre assistant au commerce et négociateur
en chef chinois, Long Yongtu, participe à la première session
du groupe de travail sur l’accession de la Chine à l’OMC. L’avancée
des négociations bilatérales, et des négociations sino-américaines
plus particulièrement, joue désormais un rôle déterminant dans
la conclusion d’un accord définitif. De 1996 à fin 1999, on assiste
en effet à un véritable ballet diplomatique entre Pékin et Washington
et, bien que cela soit moins médiatisé, entre Pékin et Bruxelles(26).

Il ne convient pas de reprendre ici point par point les réductions
tarifaires concédées secteur par secteur dans le cadre de ces
accords ou de tout autre accord ayant résulté des 37 négociations
bilatérales conclues par la Chine, non seulement parce que cela
a été très largement traité ailleurs mais aussi parce que nous
disposons désormais des conditions d’accession définitives de
la Chine à l’OMC (rapport du groupe de travail, Protocole, listes
d’engagements spécifiques sur les services et les marchandises)(27).
Le cas des négociations sino-américaines mérite néanmoins que
l’on s’y arrête tant il s’est révélé déterminant pour l’avancement
de l’ensemble du processus d’accession.

Le régime des échanges entre la Chine et les Etats-Unis était
déterminé depuis 1974 par la section 402 du Foreign Trade Act
(Amendements Jackson-Vanik) qui stipule que les Etats-Unis ne
peuvent accorder un traitement non-discriminatoire à un Etat communiste(28).
Cette disposition était toutefois contournée annuellement depuis
l’Accord commercial sino-américain de 1979 qui permettait aux
parties de bénéficier mutuellement la clause de la nation la plus
favorisée (MFN ou Most Favored Nation), clause rebaptisée
« Normal Trade Relation » en 1998. Cette pratique n’était pas
sans déstabiliser les relations sino-américaines puisque le renouvellement
de la clause de la nation la plus favorisée était systématiquement
lié — sans aucune efficacité, il faut bien le dire — à la situation
des droits de l’homme en Chine. Après plusieurs années d’intenses
négociations diplomatiques, négociations qui s’étaient accélérées
en octobre 1997 avec la visite de Jiang Zemin aux Etats-Unis,
puis avaient été confrontées à un premier échec en avril 1999
avec l’incapacité de Zhu Rongji à parvenir à un accord autre que
sur les produits agricoles, Pékin et Washington, oubliant l’affaire
du bombardement accidentel de l’ambassade de Chine à Belgrade,
atteignaient un compromis le 15 novembre 1999(29).
Cet accord très vite rendu public se révèle déterminant pour l’accélération
de la procédure d’accession de la Chine à l’OMC puisque la Chine
et le Canada signent un accord bilatéral le 27 novembre 1999 et
surtout parce qu’un accord est atteint entre la Chine et l’Union
européenne le 19 mai 2000. Il restait à la RPC à obtenir l’extension
définitive d’un traitement commercial non-discriminatoire avec
les Etats-Unis (PNTR) ce qui suscita des débats houleux au Congrès
et fut passionnément défendu par la Représentante au commerce
et négociatrice en chef de l’accord bilatéral, Charlene Barshefsky
: « Quelque soit notre décision, la Chine entrera dans l’OMC.
Quelque soit notre décision, la Chine continuera de vendre sur
le marché américain. La seule question à la laquelle le Congrès
se doit de répondre est de savoir si nous acceptons ou pas les
bénéfices de l’accession chinoise et de l’accord que nous avons
négocié ou si, au contraire, en n’accordant pas le bénéfice permanent
de la clause de la nation la plus favorisé, nous permettons à
nos concurrents en Asie, en Amérique Latine, au Canada et en Europe,
de tirer parti de ces bénéfices alors que les entrepreneurs, les
fermiers et les ouvriers américains seraient laissés à l’écart
»(30).

Un compromis est finalement trouvé et le bénéfice d’un traitement
non-discriminatoire est étendu de manière permanente à la Chine
par la Proclamation du Président George W. Bush du 27 décembre
2001, entrée en vigueur le 1er janvier 2002, décision qui avait
été rendue possible par l’adoption, le 20 septembre 2000, d’un
texte sur l’extension des PNTR avec la Chine par le Sénat(31).
Ce dernier texte précisait un certain nombre de conditions nécessaires
à l’extension des PNTR dont certaines comme l’examen annuel de
la mise en œuvre des engagements consentis par la Chine seront
directement reprises dans le Protocole d’accession de septembre
2001.

Menées en parallèle, les négociations bilatérales et multilatérales
d’accession de la Chine à l’OMC se sont mutuellement influencées
pour aboutir à un protocole d’accession qui sur de nombreux points
doit beaucoup aux accords bilatéraux sino-américains et sino-européens.

 

Le temps, pour allié, dans la mise
en oeuvre d’objectifs à long terme

Pour Paul-Henri Ravier, le Directeur général adjoint
de l’OMC qui fut un temps Président par intérim du groupe de travail
sur l’accession de la Chine, jamais négociation d’accession à
l’OMC ne fut aussi longue et complexe et jamais le requérant ne
fut soumis à des exigences aussi nombreuses(32).
L’accord d’accession de la Chine à l’OMC est en effet un accord
riche et complexe, mais aussi un accord sur mesure qui fait du
temps le meilleur allié de la Chine dans la mise en œuvre, sans
doute difficile, de concessions exigeantes(33).
Cette approche graduelle avait été adoptée à l’initiative d’une
proposition européenne visant en 1996 à relancer les négociations.
Ainsi la Chine s’est-elle engagée sur 82 points différents ce
qui dépasse de loin le nombre d’engagements des autres nouveaux
Membres avec par exemple 21 engagements spécifiques pour l’Equateur,
26 pour la Bulgarie, 29 pour la Jordanie et 63 pour Taiwan(34).
Le Protocole chinois s’ouvre par ailleurs de manière singulière
puisqu’il est rappelé que « la Chine était une Partie contractante
originelle à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
de 1947 » et que l’on prend note du fait que « la Chine est signataire
de l’Acte final du cycle de négociations commerciales multilatérales
de l’Uruguay ». De plus, à la différence des autres Protocoles,
le Protocole chinois est complété par des précisions sur des domaines
aussi divers que l’administration du régime commercial, la non-discrimination,
les mesures non-tarifaires, ou encore le mécanisme d’examen transitoire.
De nombreuses annexes ont par ailleurs été ajoutées(35).

Extrêmement variés dans leur champ d’application ratione
materiae
et ratione temporiae selon les secteurs, les
engagements chinois peuvent néanmoins être brièvement résumés
selon quelques grandes lignes. La Chine accordera, en fonction
d’un des principes de base de l’Organisation, un traitement non-disriminatoire
à tous les Membres de l’OMC, elle abolira les pratiques de double
prix et les différences de traitement selon les produits destinés
au marché chinois ou à l’exportation, mettra en œuvre l’Accord
de manière effective et uniforme sur l’ensemble de son territoire,
respectera le droit de commercer c’est-à-dire que le droit d’exporter
ou d’importer toute marchandise et d’en faire le commerce sur
le territoire chinois sera généralisé en 2004, enfin la Chine
ne maintiendra à terme aucune subvention à l’exportation de produits
agricoles. Pékin s’est par ailleurs engagé à mettre en œuvre dès
son accession l’ensemble des dispositions relatives aux accords
ADPIC (aspects des droits de la propriété intellectuelle qui touchent
au commerce). Les céréales, le tabac ou les minéraux seront néanmoins
traités selon un régime de commerce d’Etat exclusif et un certain
nombre de restrictions en matière de transport et de distribution
seront maintenues. De manière à protéger les marchés des autres
Membres de l’OMC d’une désorganisation causée par un grand nombre
d’importations en provenance de la Chine, un mécanisme de sauvegarde
transitoire a été mis en place pour une période de 12 ans, mais
les restrictions ou interdictions touchant les importations chinoises
seront progressivement levées. En ce qui concerne les barrières
non-tarifaires à l’image des obstacles techniques au commerce
(OTC) ou des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), la Chine
a institué des autorités responsables des notifications de ces
OTC et SPC et s’est engagée à ce que ces mesures soient mentionnées
dans les publications officielles comme la Gazette du MOFTEC.
Quelques dates clés permettent de comprendre l’échelonnement des
concessions selon les secteurs. Pour les marchandises, la plupart
des droits de douane seront éliminés ou réduits d’ici 2004 et
dans tous les cas en 2010. Le 31 décembre 2004 marquera la fin
des contingents imposés sur les textiles, mais un mécanisme de
sauvegarde restera en place jusqu’en 2008 pour protéger les marchés
des Membres d’un afflux trop grand d’importations chinoises. Le
31 décembre 2006, les restrictions géographiques sur les entreprises
sino-étrangères de services dans les télécommunications seront
levées, les banques étrangères pourront effectuer des opérations
en monnaie locale avec l’ensemble de leurs clients chinois et
la création de filiales à 100 % étrangères dans le domaine de
l’assurance contre les risques commerciaux à grande échelle sera
autorisée. En 2010, le mécanisme de surveillance de la mise en
œuvre des accords publiera son dernier bilan. Enfin, en 2013,
le mécanisme de sauvegarde transitoire arrivera à échéance.

Voici donc le cadre général et bien théorique de la relation
à venir entre la Chine et l’OMC. Reste en effet à savoir comment
ces dispositions seront mises en œuvre et à quel prix ?

Mais qu’en est-il de la présence chinoise au sein de l’OMC ?
La participation de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce
contribuera-t-elle, comme Pékin l’indiquait dans sa demande de
réintégration au GATT, à renforcer les objectifs de l’Organisation
? En un mot qu’elle sera l’influence de cet Etat d’un milliard
trois cent millions d’âmes, septième exportateur et huitième importateur
mondial sur une organisation internationale à vocation universelle
?

A l’inverse de ce qui a parfois pu être avancé et bien que toute
prospective reste hasardeuse, il ne nous semble pas que la Chine
ait jamais voulu accéder à l’OMC pour se faire le défenseur inconditionnel
des intérêts du Tiers Monde, ni même s’associer à certains groupes
— on pense par exemple au Groupe de Cairns sur l’agriculture —
ou à de grands pays à l’image de l’Inde, lors de futures négociations
commerciales. La Chine n’adoptera cette stratégie d’alliance que
dans le cas où ses intérêts nationaux le lui commanderaient. Si
la Chine s’est battue pour être acceptée en tant que pays en développement
au sein de l’instance commerciale multilatérale, c’est pour bénéficier
du régime d’exception qui est accordé à ces pays par la fameuse
partie IV « commerce et développement » insérée par une révision
du GATT entrée en vigueur le 27 juin 1996(36).
C’est en effet le principe de non-réciprocité qui continue de
régir les négociations entre pays en développement puisque le
nouvel article XXXVI du GATT dispose : « Les Parties contractantes
développées n’attendent pas de réciprocité pour les engagements
pris par elles dans les négociations commerciales de réduire ou
d’éliminer les droits de douanes et autres obstacles au commerce
des parties contractantes peu développées »(37).

Un bref retour sur le comportement de la Chine au sein des organisations
internationales nous permet d’appuyer ce sentiment. L’une des
caractéristiques de l’attitude chinoise est fondée sur un refus
constant, depuis sa réintégration à l’ONU en 1971, de s’engager
fermement aux côtés des pays en développement en dépit d’une politique
déclaratoire allant dans ce sens. En pleine époque du nouvel ordre
économique mondial, Pékin refuse de rejoindre les deux organisations
leaders de la cause tiermondiste, le Groupe des 77 et le mouvement
des non-alignés. De même, la conception chinoise de la souveraineté
se rapproche plus, dans ses aspects absolutistes, de celle des
Etats-Unis que de celle des petits Etats du tiers monde. De plus,
la Chine n’a jamais « perturbé » le travail des organisations
internationales auxquelles elle participe, tout au plus se contente-t-elle
d’une non-participation pour toute forme de protestation comme
cela a été le cas au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies.
Les récentes déclarations de Stuart Harbinson, ambassadeur de
Hong Kong auprès de l’OMC, vont dans ce sens : « On ne devrait
pas voir l’OMC de façon aussi simpliste. Tout le monde parle des
pays en développement, mais il y a une gamme de pays en développement
extrêmement large. Les intérêts ne sont pas identiques et le groupe
des pays en développement n’est pas monolithique. Il ne s’agit
pas d’un cadre simple dans lequel la Chine pourrait s’insérer
»(38).

Cette Chine qui aspire au statut de grande puissance n’hésitera
pas par ailleurs à faire usage de son droit de saisir l’organe
de réglement des différends de l’OMC (ORD) comme les récents incidents
avec le Japon sur les produits agricoles ou avec les Etats-Unis
sur l’acier peuvent le laisser supposer. Ce mécanisme inter-étatique
quasi-juridictionnel et impartial de règlement des différends
est l’une des grandes innovations de l’OMC par rapport au GATT
et a connu un succès croissant depuis sa création, au sein des
pays développés tout d’abord puisqu’ils continuent de représenter
la grande majorité des recours, mais aussi parmi les pays en développement
qui totalisent désormais 25 % des affaires(39).
Entre négociation et sanction, le mécanisme de règlement des différends
de l’OMC s’est révélé être un système rapide (en moyenne moins
de trois ans) et efficace (85 % des plaintes examinées ont conclu
à la condamnation du défendeur et ces condamnations débouchent
neuf fois sur dix sur une solution à l’amiable)(40).
L’ORD est en tout état de cause un mécanisme très utile au suivi
de la mise en oeuvre des engagements consentis. De nombreuses
attentes pèsent aujourd’hui au sein de la communauté d’affaire
sur la possibilité de recourir à ce mécanisme dans le cadre chinois.
Si les Etats-Unis, rompus à cet exercice puisqu’ils sont encore
de loin le premier plaignant et le premier défenseur, ont adopté
une attitude relativement offensive à l’égard de la Chine, l’Union
européenne a fait le choix d’une position plus souple, comme l’a
rappelé à maintes reprises le commissaire européen Pascal Lamy.
Il s’agit dans un premier temps, d’un point de vue diplomatique,
d’intégrer la Chine et non de la stigmatiser au sein de l’Organisation.

L’idée sous-jacente des négociateurs était en effet de faire
accepter à la Chine un certain nombre de principes clés qui pourraient
à terme modifier son environnement juridique dans le sens d’une
plus grande conformité avec les standards internationaux et pourquoi
pas en direction d’une réforme des institutions et du régime.

 

Un cadre légal profondément bouleversé,
mais pour quel « Etat de droit » ?

Dans une lettre adressée au Président Clinton, le 14
novembre 1999, Martin Lee, chef du Parti démocratique de Hong
Kong, faisait part des espoirs suscités par la signature d’un
accord bilatéral sino-américain en ces termes : « la participation
de la Chine à l’OMC n’aura pas uniquement des conséquences positives
sur le plan économique et politique mais servira également à renforcer
la position de ceux qui, en Chine, ont compris que le pays doit
adhérer à l’idée d’un Etat de droit »(41).

Considéré comme utile parce qu’il concoure au maintien d’une
stabilité sociale sur laquelle repose la croissance économique,
le droit chinois ne se préoccupe de considérations de justice
et de respect de la personne humaine que de façon tout à fait
secondaire. Pragmatique et utilitariste, le droit chinois s’est
avant tout attelé à la définition d’un cadre légal pour les affaires
et notamment pour l’investissement direct étranger, moteur présumé
de la croissance(42). Cette
évolution s’est largement faite en référence aux normes et pratiques
internationales. Ainsi, comme le souligne, Pitman B.Potter, «
la majeure partie de l’histoire des réformes légales de la RPC
a trait aux difficultés rencontrées pour adapter les normes internationales
à l’environnement local »(43).
L’accession de la Chine à l’OMC participerait donc de la même
logique instrumentaliste tout en ayant un effet à long terme sur
l’ensemble du système politico-légal.

 

Une nouvelle révolution juridique
à l’effectivité incertaine

En octobre 2000, selon les législateurs chinois, plus
de 1 300 textes de lois nationaux ou locaux n’étaient pas en conformité
avec le droit OMC. Les bruits les plus fantaisistes circulèrent
pendant un temps sur le nombre de textes non-conformes et l’on
apprit en 2001 que l’Assemblée populaire nationale (APN) et le
Conseil des affaires d’Etat allaient s’atteler à formuler 26 nouvelles
réglementations, à amender 140 lois et réglements nationaux et
à en abolir 573 autres(44).

Cette véritable boulimie législative ne devait pas s’arrêter
après l’accession de la Chine à l’OMC puisqu’en l’espace d’un
mois le Conseil des affaires d’Etat et le MOFTEC avaient publié
70 textes — textes amendés ou lois et règlements nouveaux — qui
furent rédigés dans l’esprit du droit OMC bien que l’on puisse
supposer que certaines inexactitudes puissent être relevées du
fait de la traduction tardive en chinois par le MOFTEC d’un accord
d’accession rédigé en anglais.

Cette nouvelle révolution juridique touche virtuellement tous
les aspects du droit des affaires chinois. Bon nombre de domaines
clés ont ainsi été profondément transformés. Les révisions publiées
le 22 juillet 2001 par le Conseil des affaires d’Etat sur l’application
de la loi sur les entreprises sino-étrangères, les amendements
sur la loi sur les brevets, la suppression du contrôle des prix
sur 128 catégories de produits différents, le 1er août 2001, le
renforcement de l’application des dispositions relatives à la
contrefaçon, la révision de la loi sur les marques, les nouvelles
réglementations sur l’antidumping, ou encore les dispositions
relatives à la représentation des cabinets d’avocats étrangers
du 22 décembre 2001, participent de ce processus(45).

Confus, contradictoire et difficilement applicable de manière
uniforme, le droit chinois est néanmoins très vite conduit à une
sorte d’abrogation par désuétude, laquelle sert par défaut à réguler
les excès de l’inflation législative. En sera-t-il de même pour
les nouveaux textes adoptés en vue de mettre la législation chinoise
en conformité avec le droit OMC ?

Un certain nombre de garde-fous ont été mis en place à l’image
du mécanisme OMC de surveillance de la mise en oeuvre des accords,
mécanisme original et plus exigeant que le mécanisme général d’examen
des politiques commerciales de l’Organisation qui procédera à
des bilans annuels jusqu’en 2008 puis à un dernier point en 2010(46).
La publication d’un journal officiel chinois est, comme nous le
verrons, exigée en fonction du principe de transparence. Les Etats-Unis
ont par ailleurs créé un China WTO Compliance Committee
sous l’égide du United States Trade Representative (USTR)
qui travaillera en collaboration avec l’ensemble des administrations
américaines et sera appuyé par le secteur privé et les deux commissions
parlementaires créées dans le cadre des débats sur le PNTR, la
Congressional Executive Commission et la US China Security
Commission,
dont le mandat consiste en partie à relever les
entraves à l’application des accords OMC en Chine. Notons également
la formation du China WTO Notification and Enquiry Center
au sein du MOFTEC qui doit répondre à toutes les questions relatives
à l’application du droit OMC dans un délai compris entre 30 et
45 jours maximum après réception d’une demande écrite.

Il convient également de dire quelques mots sur les nombreuses
formations au droit OMC de hauts fonctionnaires et juristes organisées
à l’initiative des Etats-Unis au sein par exemple du US-China
Business Council
et surtout de l’Union européenne avec un
budget de 24 millions d’Euros consacrés à l’assistance technique
et un autre projet qui serait évalué entre 10 et 15 millions d’Euros(47).
Il faut aussi prendre en compte la mise en place de formations
par les institutions chinoises elles-mêmes à l’image du centre
OMC pilote de Shanghai qui a inauguré en juillet 2001 la seconde
phase de son programme de formation de 200 officiels chinois ou
encore la création, le 30 août 2001, à Pékin, d’un département
droit OMC au sein de la Société chinoise de droit. La création
à Pékin, début février 2002, d’une juridiction spéciale ayant
pour tâche de régler les différends relatifs à des intérêts étrangers
bientôt surnommée Tribunal-OMC pourrait éventuellement participer
à une mise en œuvre effective des accords bien que l’on ne sache
pas encore clairement quel sera le mandat exact de cette institution.
Enfin, la menace d’un recours éventuel à l’Organe de règlement
des différends de l’OMC jouera certainement dans le sens d’une
meilleure application des textes.

Un certain nombre d’éléments relatifs à l’ampleur de la tâche
mais aussi aux spécificités de la relation de la Chine au droit
international et à la place qu’elle accorde aux traités dans son
droit interne nous amènent cependant à nous interroger sur l’effectivité
de la mise en œuvre rapide et uniforme des engagements consentis
dans le Protocole d’accession de la Chine à l’OMC. Bien que la
Chine ne considère plus le droit international comme un droit
occidental imposé de l’extérieur à l’époque des traités inégaux
et se soit également débarrassée de la terminologie marxiste,
la question du statut des traités en droit interne n’a toujours
pas été clarifiée(48). Si
la Chine reconnaît désormais l’existence d’un droit international
à la portée universelle, son attachement au sacro-saint principe
de la souveraineté de l’Etat n’en fait pas véritablement un Etat
moniste dans lequel le droit international s’applique directement
dans l’ordre juridique interne évitant ainsi les conflits de norme.
Seul l’article 142 du chapitre VIII des « principes généraux du
droit civil de la RPC » permet de considérer que la Chine reconnaît
implicitement la supériorité des traités sur le droit national
: « dans l’hypothèse où un traité international auquel la République
populaire de Chine a adhéré en tant que pays signataire ou pays
participant comporte des dispositions différentes du droit civil
de la République populaire de Chine, les dispositions dudit traité
seront applicables, sauf celles sur lesquelles la République populaire
de Chine aurait fait des réserves »(49).

La Constitution chinoise reste donc silencieuse sur ce point
et l’absence d’homogénéité de la pratique n’éclaire pas la réflexion.(50)

De manière plus générale, c’est la question de l’effet direct
(self executing) du droit OMC qui est posée. A l’époque
du GATT, il était convenu que les normes contenues dans l’Accord
général ne pouvaient pas être appliquées directement dans l’ordre
interne en raison de leur manque de clarté, de précision et de
l’absence d’obligation inconditionnelle. La Cour de Justice des
Communautés européennes ne reconnaissait donc qu’un « caractère
intergouvernemental » à ces normes(51).
Les Accords de Marrakech ne disent rien quant à eux sur l’effet
direct du droit OMC. Aussi l’Europe et les Etats-Unis ont-ils
fait valoir lors de la ratification de ceux-ci qu’ils ne produiraient
aucun effet direct dans l’ordre interne. La jurisprudence récente
de la Cour de Justice des communautés européennes vient confirmer
cette pratique(52). Il en
résulte donc pour la Chine une obligation très large d’introduction
des normes OMC dans son droit interne.

L’OMC n’en servirait pas moins à la réforme du droit chinois
par l’application de principes fondamentaux qui sont la transparence,
l’application uniforme et le contrôle judiciaire des actes administratifs.

 

L’OMC au service de la réforme légale
chinoise ?

Au cœur du Protocole d’accession chinois se trouvent
les principes clés d’application uniforme des engagements consentis,
de transparence et de contrôle judiciaire impartial et indépendant
des actes administratifs relatifs au droit OMC. L’application
de ces trois principes pourraient contribuer à la mise en place
d’un Etat de droit dans la mesure où elle requiert des changements
sans précédents dans quasiment tous les domaines du droit.

Loin d’être un Etat unitaire comme le voudrait sa Constitution,
la Chine est en effet soumise à l’existence d’un enchevêtrement
complexe et mouvant d’autorités législatives et administratives
à l’échelle nationale et locale ce qui autorise tout au moins
à la qualifier d’Etat fédéral de facto(53).
Conscient de cet écueil dès l’ouverture des débats du groupe de
travail sur l’accession de la Chine, les Membres de l’OMC ont
tenu à faire du principe d’application uniforme l’une des clés
des négociations. La section 2 « Administration of Trade Regime
» du Protocole d’accession de la Chine s’ouvre donc sur un certain
nombre de dispositions consacrées à « l’administration uniforme
» : « les dispositions de l’Accord OMC et du présent Protocole
doivent s’appliquer à l’ensemble du territoire douanier chinois,
y compris les régions commerciales frontalières, les régions de
minorités autonomes, les ZES, les villes côtières ouvertes, les
zones de développement économiques et techniques et toutes autres
régions où des régimes spéciaux en matière de droits de douanes,
taxes et réglementations sont établies (sous le nom de zones économiques
spéciales) »(54).

L’impératif de transparence posé par le point C vient renforcer
l’idée d’une rationalisation et d’une clarification du droit chinois.
La Chine s’engage ainsi à publier un Journal officiel rassemblant
« toutes les lois, réglements et autres mesures relatives au commerce
des marchandises, des services, aux accords ADPIC ou au contrôle
des changes ». Une première étape a été franchie en ce sens avec
la publication, en anglais et en 16 volumes, de l’ensemble des
textes nationaux en octobre 2001. La création du China WTO
Notification and Enquiry Centre
correspond par ailleurs aux
exigences formulées dans le troisième paragraphe relatif à la
transparence. On assisterait donc, peu à peu, à la suppression
des fameuses mesures discrétionnaires (neibu) tout au moins
dans le domaine des affaires économiques et commerciales ce qui
n’est pas tout à fait sans impact sur l’amélioration (ou la dégradation)
de la situation du droit du travail et du droit pénal.

Enfin, le contrôle judiciaire impartial des actes administratifs
relatifs à la mise en œuvre des « lois, réglementations, décisions
judiciaires et décisions administratives auxquelles se référent
l’Article X :1 du GATT 1994, l’Article VI du GATS (General
Agreement on
Trade in Services) et les dispositions
pertinentes des Accords TRIPS (Trade Related Intellectual Property)
» doit être mis en place. Cette dernière exigence est certainement
celle qui pose le plus de problèmes. Si le gouvernement met en
avant la réforme administrative d’une ville pionnière comme Shenzhen,
la majeure partie des tribunaux restent incompétents, souvent
corrompus et les efforts réalisés en matière de formation des
magistrats et de professionnalisation de la justice avec la création
en mars 2002 d’un nouvel examen national pour les juges et les
avocats ne porteront certainement pas tout de suite leurs fruits(55).

Le thème de l’application du droit et de l’impérieuse réforme
du système judiciaire chinois est donc abordé une nouvelle fois
par l’intégration des standards internationaux.

Ces avancées participeraient donc à la mise en place d’un Etat
de droit.

 

Espoirs et limites d’un Etat de droit
issu de l’internationalisation

Alors que l’on lit désormais fréquemment sous la plume
des journalistes, voire de certains spécialistes, des allusions
au concept de « economic rule of law » ou de « social rule of
law » en référence à la réforme du droit des affaires ou du droit
du travail chinois, il n’est pas inutile de rappeler brièvement
ce qu’est à notre sens l’Etat de droit.

Au même titre que l’idée de gouvernance chère à bon nombre d’organisations
internationales, le concept d’Etat de droit servirait d’étalon
de mesure de l’avancée de la démocratie en Chine. Encore faudrait-il
que l’on s’accorde sur une définition commune d’un concept qui
provient de la traduction du terme Rechtsstaat utilisé
par les théoriciens allemands de la seconde moitié du XIXème siècle
comme O. Bähr, R. von Gneist, R. von Mohl, F.J. Stahl puis en
France avec notamment R. Carré de Malberg. L ‘objectif poursuivi
étant, comme le rappelle Jacques Chevallier, « d’encadrer et de
limiter la puissance de l’Etat par le droit »(56).
L’Etat de droit ne se réfère donc pas directement à l’idée de
démocratie ou de justice mais à une conception de l’Etat fondée
sur le principe de légalité et le contrôle juridictionnel de celui-ci.
Les conceptions britanniques du Rule of law ou du due
process of law
américain semble également impliquer d’autres
qualités substantielles aux normes comme la publicité des textes,
la prévisibilité et la reconnaissance des droits des citoyens.

Au carrefour des droits nationaux et internationaux puisqu’il
intègre désormais les standards internationaux, l’Etat de droit
et un et indivisible(57).
Parler d’Etat de droit économique ne conduit qu’à vider de toute
signification un concept aux acceptions déjà suffisamment nombreuses.

Mais qu’est-ce que l’Etat de droit à la chinoise si ce n’est
l’incarnation des contradictions d’un système qui ne sait se défaire
de l’arbitraire ? Qu’on ne s’y trompe pas en effet, en dépit des
indéniables avancées issues de l’internationalisation du droit
chinois, « Etat de droit » en Chine ne signifie certainement pas
démocratie ou protection des libertés individuelles. La Chine
a compris comment tirer habillement parti de la tendance actuelle
à associer ces deux concepts de manière suffisamment floue pour
que l’on puisse en faire une lecture originale légitimant ainsi
un type particulier d’Etat(58).
Dans le cas chinois, tout laisse penser que l’on a encore affaire
à une lecture technicienne du droit international et que Pékin
est prêt à se conformer de bonne foi à la lettre de l’Accord OMC
mais peut-être moins à l’esprit de celui-ci. Il y a bien un ordre
juridique formel en Chine, mais cela n’est pas suffisant pour
que l’on puisse parler d’Etat de droit. A l’heure où le droit
chinois demeure à bien des égards la version institutionnalisée
des directives et politiques d’un Parti qui exerce son leadership
au nom de l’Etat, et quand la loi perd le contact avec la
réalité socio-économique au lieu d’accompagner son évolution,
il est en effet légitime de se demander vers quel Etat de droit
se dirige aujourd’hui la Chine ? Si le tournant de 1992 fut capital
à la réforme du droit chinois dans la mesure où, comme nous l’avons
vu, une partie de la doctrine a accepté le processus d’internationalisation
du droit, c’est la révision constitutionnelle de 1999 qui a permis
de relancer le débat sur l’Etat de droit. Le terme d’Etat de droit
(yifa zhiguo) ne se comprend néanmoins qu’en référence
à l’idée d’un Etat gouverné par le socialisme (sheyuizhuyi
fazhi guojia
). Ce choix délibéré de termes vagues, au contenu
ambigu et sujets à une interprétation plus ou moins large en fonction
d’impératifs politiques, n’alimenta pas seulement les débats sans
fin entre juristes sur la subtile différentiation entre rule
of law
et rule by law, mais permet au pouvoir de s’assurer
que le système juridique reste bien sous le contrôle du Parti-Etat.
puisqu’il n’y a pas de contrôle de constitutionalité des lois,
ni de séparation des pouvoirs (sanquan fenli).

L’absence de débats parlementaires relatifs à la ratification
des accords d’accessions signés lors de la Conférence ministérielle
de l’OMC , à Doha, semble à cet égard assez significative. Les
observateurs les plus avertis auront sans doute remarqué que la
Chine avait directement apporté ses instruments de ratification
à Doha ce qui la dispensait donc de suivre la procédure habituelle
de ratification d’un traité soumise, selon la Constitution chinoise
de 1982, à l’approbation du Comité permanent de l’Assemblée populaire
nationale (APN). Aussi, un article de Bing Ling, professeur associé
à la City University de Hong Kong, paru dans le Ming Bao,
remet-il en question la validité de la ratification de l’accord
OMC dans la mesure où le Président Jiang Zemin se serait passé
de l’avis du Comité permanent de l’ANP(59).
Et Bing Ling de relever que la situation est en réalité plus complexe
puisque tout avait été prévu 15 mois avant la signature du Protocole
d’accession chinois. Le Comité permanent de l’ANP aurait en effet
publié le 25 août 2000, alors que les négociations étaient en
cours, une décision autorisant en quelque sorte, et ceci avec
l’accord du Conseil des affaires d’Etat, une procédure de ratification
accélérée simplement soumise à l’accord du Président chinois.
Edit impérial de Jiang Zemin qui voudrait laisser une place dans
l’histoire comparable à celle de Deng Xiaoping, accélération d’une
procédure qui aurait pu être retardée en raison d’éventuelles
oppositions conservatrices ou course de vitesse avec Taiwan pour
devenir membre à part entière de l’OMC ? Les explications sont
multiples, mais il est pour le moins ironique de constater que
la première décision d’un régime qui prône l’instauration d’un
Etat de droit soit contraire à sa propre Constitution.

 

Trois mois après l’accession de la Chine à l’OMC, le cœur des
louanges retentit plus faiblement et les analyses plus pessimistes
sur le coût social de cette thérapie de choc se font à nouveau
entendre pour mieux légitimer l’effort réformateur d’un gouvernement
en quête d’une nouvelle légitimité. C’est dire la dimension symbolique
de cette accession. Quelle autre nation a en effet accordé autant
d’importance à sa participation à une organisation internationale
destinée à réguler le commerce mondial et dont la conception de
la mondialisation est largement décriée par bon nombre de pays
en développement tout comme par une partie des opinions publiques
des pays les plus avancés ? Qu’est-il devenu des opposants à la
mondialisation qui s’étaient si vivement manifestés au lendemain
de l’accord sino-américain du 15 novembre 1999 en accusant Zhu
Rongji de traite à la nation (maiguozei)(60)?
L’anti-mondialisation ne semble exister aujourd’hui en Chine qu’au
sein d’une « nouvelle gauche » nationaliste (xin zuopai)
aux contours flous et aux objectifs politiques imprécis ou d’une
élite intellectuelle finalement assez peu écoutée et largement
instrumentalisée par le pouvoir(61).
Miracle d’une propagande qui a su se fixer de nouveaux objectifs
? Probablement. Mais ce discours légitimant est aussi le témoignage
des attentes politiques cachées derrière cette accession à l’heure
où la réforme semble devenue impossible parce qu’entravée par
des résistances doctrinales et la perspective d’une déstabilisation
sociale et à terme politique sans précédent.

La rationalisation du droit des affaires ou du droit économique
pour reprendre le vocable chinois ne signifie pas pour autant
mise en place d’un Etat de droit. A quel type d’Etat a-t-on aujourd’hui
à faire en Chine ? A un Etat sui generis par le droit qui
sert l’économie et refuse de s’affranchir du leadership du Parti
mais pas à un Etat de droit(62).

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