Susan H. Whiting, Power and Wealth in Rural China. The Political Economy of Institutional Change

Ce bon livre revient sur un sujet important
(le rôle de l’industrie rurale dans l’extraordinaire développement
économique des deux dernières décennies en Chine) en concentrant
l’analyse sur le comportement des cadres locaux qui ont
créé ou soutenu ces « entreprises des bourgs et des villages
» (xiangzhen qiye) et souvent déterminé leur forme
de propriété (collective ou privée) (1) en fonction de leurs
intérêts propres, des intérêts locaux et d’un cadre institutionnel
qui a évolué durant ces deux décennies. En fonction aussi
de l’héritage de la période maoïste : c’est l’objet du chapitre
2 du livre (après un premier chapitre général et théorique),
qui fait justice du fameux zili gengsheng (« compter
sur ses propres forces ») déjà mis à mal sur d’autres fronts
que celui des entreprises des communes populaires et des
brigades (2). Whiting compare trois xian (districts)
orientaux riches et fameux pour la contribution remarquable
des industries rurales à leur prospérité : Songjiang, dans
la banlieue de Shanghai, Wuxi (Jiangsu) et Yueqing (au nord
de Wenzhou, dans le Zhejiang). En 1978, la production industrielle
rurale (bourgs et villages confondus) de Yueqing ne représentait
que le tiers de celle de Songjiang et le dixième de celle
de Wuxi (p. 67) : tout simplement parce que l’Etat avait
injecté capitaux et technologie dans les deux premiers xian
et s’était montré fort chiche dans le troisième, jugé trop
proche du détroit de Taiwan. Ce legs initial a pesé sur
les choix ultérieurs de cadres locaux également désireux
de promouvoir l’industrie rurale, mais incités à développer
des entreprises collectives à Wuxi et Songjiang, privées
à Yueqing.

C’est ce que s’appliquent à démontrer, entre autres choses,
les chapitres suivants (3 à 6) consacrés aux quinze premières
années de la réforme (1978-1993). A l’intérieur de cette
organisation d’ensemble chronologique le plan est thématique
: d’abord, et c’est le plus important, les facteurs qui
déterminent le comportement des cadres ruraux (chapitre
3) ; ensuite, la façon dont les motivations de ces derniers
et les contraintes qu’ils subissent orientent leurs choix
en matière de régime de la propriété (chapitre 4), de fiscalité
(chapitre 5) et de crédit (chapitre 6). Par contraste avec
la période de la révolution culturelle, attitude politique
et « style de travail » deviennent sous la réforme des critères
d’évaluation des cadres nettement moins importants que leurs
réalisations effectives, au premier rang desquels la promotion
des industries rurales (3). De cette évaluation dépendent
la promotion, les salaires et éventuellement les sanctions
de ces animaux politiques que sont les cadres dirigeants
des bourgs. Les revenus des cadres villageois sont liés
de façon encore plus directe à leurs réalisations industrielles.
Mais la promotion des industries rurales doit être financée
largement avec les moyens du bord et d’un autre côté les
industries rurales une fois développées sont, c’est bien
connu, de véritables vaches à lait qui fournissent l’essentiel
des revenus de l’administration locale. Taillables et corvéables
à merci à l’instar des entreprises d’Etat, elles construisent
ou équipent à leurs frais des bureaux de l’administration
et paient les salaires d’un certain nombre de cadres selon
un processus qui évoque les « emplois fictifs » de notre
propre administration (pp. 117 et 202). Elles ne peuvent
pas non plus licencier à leur gré, car les cadres locaux
sont également responsables de l’ordre public, menacé par
le chômage (pp. 115-116). En échange de ces exactions diverses,
les cadres préservent leur trésor de guerre (l’entreprise
rurale, c’est notre « second trésor », plaisante un cadre
local du Parti, p. 93) en leur assurant des exemptions fiscales
illégitimes — sur la fraction de l’impôt remise au gouvernement
central — et des prêts bancaires sans garanties suffisantes.

Ces deux points sont détaillées dans les chapitres 5 et
6. Au début des années 1990, l’administration fiscale manquait
toujours de personnel, surtout de personnel qualifié capable
de faire face à l’explosion d’entreprises privées, publiques
ou mixtes. Encore moins était-elle capable de résister aux
pressions de dirigeants locaux soucieux de transférer le
plus possible de revenus budgétaires, partagés avec le Centre,
vers des fonds extra-budgétaires, contrôlés localement.
Pour compenser les exactions des cadres locaux et en parfait
accord avec eux, des dirigeants d’entreprises collectives
rebaptisaient leur usine ou un atelier afin de bénéficier
des réductions ou exemptions d’impôts accordées plusieurs
années durant aux nouvelles entreprises. Ou ils prétendaient,
toujours avec l’aval de l’administration locale, que leur
branche la plus profitable était « gérée par une école »,
ce qui l’exonérait automatiquement d’impôt. Ou ils gonflaient
leurs effectifs (800 ouvriers déclarés pour 500 réels dans
une usine du Jiangsu, p. 204) afin d’alourdir leurs charges
et de diminuer d’autant leurs revenus taxables. Ne nous
étendons pas sur les fraudes classiques (ventes au noir,
déclarations de production et de bénéfices très sous-estimées,
etc.) : que « l’évasion fiscale [ait été] la norme parmi
les entreprises collectives rurales « (p. 205) importe moins
que la collusion organisée entre la direction de ces entreprises
et l’administration locale copropriétaire de firmes dont
elle avait intérêt à diminuer les charges fiscales, tout
en prélevant à sa guise une bonne part des revenus qui échappaient
au fisc. Il y avait trop de vases communicants entre le
budget d’entreprises qui finançaient nombre de dépenses
publiques et celui d’une administration locale qui leur
conférait d’exorbitantes exemptions fiscales pour qu’on
pût parler d’une séparation tranchée entre les deux budgets.

L’administration ménageait aussi un accès au crédit hors
de proportion avec les garanties offertes par les entreprises.
Dûment certifiées par les autorités locales, ces garanties
étaient si souvent inexistantes (kong, « vides
») qu’au début des années 1990 un tiers environ des prêts
consentis par la Banque agricole étaient irrécupérables
(Christine Wong, citée p. 245). La performance des coopératives
de crédit rural était encore pire, essentiellement à cause
des critères éminemment politiques d’octroi des prêts :
en ce domaine, à une génération de distance, les cadres
locaux ont vraiment appliqué la devise maoïste « la politique
au poste de commande ». Comme les mêmes critères politiques
ne les incitaient guère à faire bénéficier des mêmes largesses
les entreprises privées, qu’ils avaient beaucoup plus de
mal à contrôler, celles-ci se sont volontiers affublées
d’un statut collectif fictif qui ne trompait pas toujours
les banques locales. Restait alors la possibilité de faire
des cadeaux somptueux aux banquiers.

Consacré aux formes de propriété, le chapitre 4 retrace
la première phase d’une évolution conduite à son terme (actuel,
donc provisoire) dans le dernier chapitre. A Wuxi et Songjiang
(ainsi que dans d’autres xian voisins où l’auteur
a également enquêté), la très solide base d’industries rurales
héritées de la période maoïste a d’emblée procuré d’importants
revenus aux autorités locales. Celles-ci ont donc investi
en développant les entreprises collectives qui existaient
déjà. Elles les ont même protégées contre la concurrence
des entreprises privées en adoptant des mesures délibérément
hostiles aux investisseurs. A Yueqing en revanche (ainsi
que dans nombre de régions pauvres) où le legs maoïste était
beaucoup plus modeste, les autorités n’avaient pas de quoi
investir : il leur fallait donc s’en remettre à l’initiative
privée et l’encourager, y compris en recourant à des formes
de propriété, telle la coopérative (privée elle aussi),
moins défavorisées dans la course au crédit. Résultat :
en 1990, les capitaux privés finançaient 8% des entreprise
industrielles rurales du xian de Wuxi et 21 % de
celles de Songjiang, contre plus de 90 % de celles de Yueqing
(pp. 123-24) (4). Le contraste maintes fois dressé entre
le modèle de Wenzhou et celui du Jiangnan résulte donc avant
tout des choix divergents des autorités locales, choix eux-mêmes
conditionnés par les avantages dont lesdites autorités bénéficiaient
et par les contraintes qui pesaient sur elles.

Quatre chapitres (3 à 6) pour les quinze premières années
de la réforme, un seul (chapitre 7, qui sert aussi de conclusion)
pour la période postérieure à 1994. Encore cet ultime chapitre
revient-il sur la période antérieure en rappelant la crise
fiscale et financière exacerbée par les manœuvres des administrateurs
locaux, piètres agents du Centre en matière de crédit et
d’impôt. Pour arrêter la baisse de la part des revenus budgétaires
effectivement perçue par le Centre et celle de l’ensemble
des revenus budgétaires par rapport au PNB, les réformes
fiscales de 1994 et 1996 confèrent au gouvernement central
un contrôle accru sur les ressources fiscales et interdisent
aux autorités locales d’accorder à leur guise exemptions
ou réductions d’impôts aux entreprises collectives. Plus
lente, la réforme du système bancaire a néanmoins freiné
l’attribution inconsidérée de prêts à ces mêmes entreprises.
Disposant d’un budget réduit qui ne leur permet plus de
soutenir chacune des entreprises collectives non performantes
et dans un environnement où la concurrence se fait plus
sévère, les administrateurs locaux ont commencé à privatiser,
y compris dans ces bastions du collectivisme qu’étaient
Wuxi et Songjiang (5). Certes, l’évolution n’en est qu’à
ses débuts, elle est même à peine amorcée à Wuxi, où les
administrateurs préservent un solide noyau d’entreprises
collectives auxquelles ils accordent un traitement préférentiel.
De plus, comme pour la privatisation des entreprises d’Etat,
la crainte du chômage freine l’application des réformes
et le Centre a dû lui-même relâcher les critères d’octroi
des crédits. Il n’empêche que le choc a été rude et le tournant
significatif : à partir du moment où le Centre leur impose
des conditions plus contraignantes, les administrateurs
locaux sont bien obligés d’en tenir compte et de modifier
leur comportement.

Ce changement de stratégie, en réponse aux changements
institutionnels décrétés par le Centre, représente une articulation
essentielle dans l’argumentation de Susan Whiting. A un
premier niveau, ce livre prolonge et actualise l’excellente
analyse de Jean Oi parue deux ans plus tôt (6). Bien que
Whiting fasse état d’un désaccord (p. 266, à propos de la
date à laquelle les contraintes budgétaires se sont renforcées
pour l’administration des bourgs), le rapprochement s’impose
entre deux études consacrées l’une aux « fondements institutionnels
de la réforme économique », l’autre au rôle du « changement
institutionnel » dans une économie post-socialiste en développement.
Toutes deux braquent le projecteur sur les administrateurs
locaux, non seulement profiteurs, comme on l’a d’abord dit,
mais agents du développement économique. Agents qui n’en
privilégient pas moins les intérêts économiques locaux et
ceux de leur carrière au détriment de l’intérêt national
: Oi le soulignait déjà, Whiting y insiste davantage encore,
avant de conclure (p. 295) que les entreprises collectives
rurales ont eu beau créer emplois et richesses, elles étaient
loin de représenter « la solution de rechange idéale aux
grandes entreprises d’Etat dominantes durant l’ère de l’économie
planifiée ». Mettant l’une et l’autre en valeur le caractère
graduel des changements les plus spectaculaires, toutes
deux apportent de nouveaux arguments aux adversaires du
« big bang » et des thérapies de choc. A ce titre et à d’autres,
toutes deux illustrent enfin l’intuition de Gerschenkron
: plus l’industrialisation est tardive et plus l’Etat joue
un rôle important pour promouvoir cette industrialisation
(7).

Whiting complète et rajeunit Oi, en intégrant dans son
étude l’analyse des causes de la privatisation en cours
: cette mise à jour temporelle enrichit la théorie. Le livre
est aussi plus systématique, plus ambitieux, tout en s’appuyant
sur une minutieuse enquête de terrain. On en vient même
parfois à trouver la construction (architecturale ou géométrique)
un peu trop parfaite : voilà une étude conçue et mise en
œuvre comme une démonstration mathématique. Sortie des limites
d’une spécialité solidement maîtrisée et brillamment appliquée
au cas chinois, la compétence de l’auteur paraît toutefois
plus fragile, à en juger par la prétendue transformation
de la guerre froide des années 1950 dans le détroit de Taiwan
en guerre « chaude » au cours de la décennie suivante, affirmation
fondée sur l’imputation aux années 1960 des bombardements
de Quemoy et Matsu en 1954 et 1958 (p. 68). Peccadille,
que l’assurance de l’auteur incite à relever.

Retour en haut de la page